化债背景下地方城投公司高质量发展思考

化债背景下城投公司的发展趋势研判

2024年11月启动的新一轮隐性债务化解工作已经全面铺开。本轮化债的主要目的是将原本用来化债的资源腾出来，用于促进发展、改善民生；将地方政府的时间精力腾出来，更多投入到谋划和推动高质量发展中去等等。值得说明的是，“化债”化的是“债务风险”，并不是“化除债务”，债并没有消失，而是由非法“隐性债务”变成显性“法定债务”。地方政府偿债主体的身份也没有变化，“谁家孩子谁抱”“中央不兜底”的原则没变，坚决遏制新增隐性债务、持续保持“零容忍”的高压监管态势没有变。债务置换是以时间换空间，时间变长、成本变低。通过置换，从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变，逐步建立地方债务风险防范化解长效机制。

地方城投公司长期以来深度参与地方基础设施投资建设、新型城镇化建设等，在地方隐性债务化解方面压力巨大。在此轮化债政策背景下，地方城投迎来缓解债压、轻装上阵的转型发展良机。城投公司的高质量发展将成为地方最重要的工作之一。预计地方城投公司的发展趋势将呈现出以下特征：

1.在“以进促稳、先立后破”的总基调下，地方城投公司在地方经济建设和高质量发展中可能扮演的角色将更加重要，做强做优城投公司、推动城投公司的高质量发展成为地方最重要工作之一。

2.在高质量发展的要求下，城投公司承担从投融资、城乡建设，延展到城乡运营维护、社会公共服务、产业发展培育等多个核心功能。

3.新增隐性债务“零容忍”监管态势持续高压，安全底线与风险防范日趋严格的背景下，城投公司对项目投资、内部运营管理的规范化要求愈加强烈。

4.在地方财政紧平衡、区域经济分化、融资环境结构性调整的背景下，地方城投公司的生存状态与发展空间将出现明显分化，进而发展成效也呈现相应差异。

5.在新一轮国资国企改革要求，以及城投公司自身健康发展的需求下，城投公司现代公司治理体系和市场化体制机制建设将受到更多重视，并被进一步完善。

城投公司高质量发展的目标与主线

地方城投公司高质量发展的目标建议是，打造成地方综合性国有资本投资运营平台，发展成为地方城乡建设与运营的主力军、公共服务与保障的压舱石、产业培育与发展的顶梁柱，成为地方政府在经济社会发展方面最可信赖、最可依靠的坚强力量。

推动地方城投公司高质量发展，应当统筹考虑国资国企改革与政府债务管理改革相关政策要求、地方城乡建设与经济社会发展需要、国有资本布局优化与企业可持续发展需要，紧紧抓住重塑功能定位、统筹投融平衡、提升经管效能和坚守风险底线四条主线。

（一）重塑功能定位
历史上，城投公司大多是地方的融资平台，承担地方基础设施建设投融资功能，也承担了不少的行政性任务。甚至部分城投公司某种程度上成为地方政府事实上的“第二财政”。城投公司的投资标的中相当比例是本应该政府投资的公益性项目，因此也产生了很多政府隐性债务，债务风险压力巨大。在此轮化债背景下，城投公司亟需重塑功能定位，从“行政性”向“市场化”方向转变，奠定高质量发展的基础。

（二）统筹投融平衡
虽然城投公司未来不再承担地方融资平台的功能，但是，在地方财政收支矛盾依然突出、产业转型升级任务繁重的背景下，在新型城镇化建设、城乡融合发展、新兴产业培育等方面，仍将有大量投资需求。再加上存量债务偿还，资金筹划问题仍然是城投公司高质量发展之路上不可回避的核心关键，不会因为剥离融资功能而不再考虑资金筹划。其自身发展的需要，投融资筹划、资金平衡仍然是重中之重。

（三）提升经管效能
因为历史原因，很多城投公司，特别是三四线城市和区县级的城投公司，现代企业制度、市场化体制机制等都不够完善。无论是在法人治理体系、项目投融资方面，还是内部经营管理、激励约束机制方面，相比于市场化企业和转型发展较早的经济发达地区、一线城市的城投公司，整体经营管理效率相对较低，至少还有很大提高空间。

（四）守牢风险底线
在城投公司高质量发展之路上，必须把握好发展与安全的关系。城投公司涉及较多的投资融资、工程建设、招标投标等，都是资金密集、权力集中的风险多发地。因内控管理不够完善、监督体系不够科学等，引发的经营管理合规风险，因承担公益性项目产生的隐性债务风险等，也都是城投公司必须要重视的问题。守住风险底线，是城投公司高质量发展的前提和保障。

城投公司高质量发展的重点举措

（一）优化战略布局，加大产业投资
党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》中提出“推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中”。在城投公司转型发展之际，应注重战略功能定位与业务发展布局，同步推动地方国有资本布局的优化配置，逐步从不具有竞争优势的

一般市场竞争性领域有序退出，而投入到更具有带动性、外部性、引导性的领域，充分发挥国有资本的保障服务作用和引领带动作用。

结合城投公司的功能定位和资源禀赋，建议城投公司在战略布局方面重点聚焦城乡重大建设与运营、基本民生服务与保障、新兴产业发展与培育等领域。有条件的可以将金融服务业务作为补充，将新基建、新产业作为重点突破方向，加大在新基建、新产业领域的投资布局。城投公司产业布局要综合考虑以下因素：服务区域战略，践行国企责任；市场空间与发展潜力；市场竞争情况，自我资源禀赋；行业周期性；行业风险及自身承担能力等。

同时，城投公司还应当注重搭建生态圈层。近年来，联合合作伙伴，建立生态圈层，促进生态融合与互生共赢成为行业共同发展主流模式。城投公司可以联合行业智库、规划设计、金融资本、产业投资、运营机构等圈层伙伴，打造城乡建设与运营、公共服务与保障、产业发展与培育的生态圈层，共同为地方提供系统性、立体化、全方位的服务。

（二）提升信用评级，创新投融模式
投融资能级提升是城投公司功能承担的基础，而主体信用评级提升是投融资能级提升的基础。对于部分评级较低的城投公司而言，主体信用评级提升是当前阶段核心工作。地方政府可以组织对各类分散的国有资源、国有资产进行梳理，通过重组整合、分类归并等方式，遵循“能划尽划”原则，注入城投公司。

城投公司需结合地方投资需求、项目收益模式，以及自身信用评级等，创新投融资模式。一是以政府方出资代表的身份，规范参与政府与社会资本合作新机制下特许经营模式项目。重点在环保、市政、交通、水利、新基建等领域，引入具有资金优势、运营优势的社会资本合作。二是以政府授权投资的方式，规范应用ABO、投资人+EPCO、股权合资等模式。根据项目的行业类别、经营属性、收益模式、回报期限等，适时分类引入央企、行业头部机构等合作伙伴。三是以市场化投资的方式，通过天使投资、VC/PE、产业基金、战略配售、并购等构建全生命周期产业投资生态圈。

城投公司应当拓宽融资渠道，积极争取专项债、超长期特别国债、政策性开发性金融工具资金。专项债投向范围大幅扩大，可以用作资本金的行业也增加到二十多个，还可以用于土地收储、收购存量商品房作为保障房、战略性新兴产业配套基础设施等，此举将大大缓解地方政府和城投公司在此领域的资金来源压力。另外，超长期特别国债的投向范围在“两重”“两新”的基础上也有所扩大，额度也大幅增加。从资金成本、融资期限等综合考虑，城投公司在未来融资筹划中应优先考虑专项债、超长期特别国债、政策性开发性金融工具等资金。同时，也要根据主体评级和项目情况，积极在银行间市场和交易所市场发行各类金融产品，优化融资结构。

（三）盘活存量资产，提高资产效益
多年来，城投公司通过投资建设、整合划入等，形成了大量存量资产。城投公司通过存量资产的盘活，可以筹集新建项目资金、化解自身债务风险，进一步提高资产配置效率和资产运营效益。从盘活的可操行性、市场的认可接受度等方面考虑，建议城投公司重点关注和梳理以下几类资产：1.不动产类。包括闲置土地、闲置房产；保障性租赁住房；工业厂房等。2.经营权类。包括已建成运营的广告位、停车场、综合管廊、收费公路，以及供水、供气、污水处理、垃圾处理等。3.债权类。企业基于已经签订并履行的合同，要求债务人在约定时间支付约定金额的合同性权利，如应收账款。4.其他类。包括经营类与产业类国有企业股权、数据资产等。

城投公司存量资产盘活的方式可以重点考虑以下三种：1.将资产出售变现或出租增收。将相关闲置资产进行梳理，根据资产特点和市场行情，灵活选择出售或出租；下属非主业企业可以在产权交易所直接转让全部或部分股权等。2.资产证券化或发行REITs。如果城投公司拥有具有稳定现金流的经营权类资产、债权类资产，可以考虑发行ABS、ABN等资产证券化产品。符合条件的，还可以发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITS）。3.挖掘资产潜力和更新改造，提升资产运营效益。一方面，全面清查闲置低效资产，通过优化资源配置、创新经营模式，挖掘资产潜在价值，打开新的市场空间。另一方面，对存量资产进行更新改造，通过运营定位重新调整、传统产业升级改造等，丰富存量资产功能、提升资产运营效益。

（四）注重整体谋划，完善回报机制
城投公司投融资工作的开展，不能仅仅局限于单个项目、单次投资、单次融资，还要有整体通盘考虑，以及中长期承受能力评估。孤立的就项目论项目，割裂单体项目与整体投融资规划的有机联系，是不可取的。要注重同类项目整合、关联项目统筹、“肥瘦”项目搭配，系统性做好整体投融资筹划。

城投公司所涉项目有很大比重是基础设施类，项目的公益属性都比较强，自偿率通常不高，但是均有着显著的外部性。论证项目时，不能简单看项目本身的经济效益，更要看基础设施全生命周期带来的综合效益。综合效益的体现，就需要构建基础设施项目市场回报机制，完善公用事业定价机制，建立可持续发展的投资平衡机制。城投公司应积极探索“基础设施+”模式，使其全生命周期的综合效益最大化。交通、生态环境是城投公司重点投资领域，可积极关注以交通为导向的综合开发模式（TOD）、以生态环境为导向的综合开发模式（EOD）等。在交通领域，探索TOD模式、“路衍经济”等。将交通基础设施建设与特色村镇、乡村旅游等相结合，促进基础设施与地方产业深度融合发展。在生态环境领域，创新项目组织实施方式，探索应用EOD模式。通过产业链延伸、组合开发、联合经营等方式，推动公益性较强的生态环境治理与收益较好的关联产业有效融合、增值反哺、统筹推进、市场化运作、一体化实施、可持续运营，以生态环境治理提升关联产业经营收益，以产业增值收益反哺生态环境治理投入，推动生态产品价值有效实现。

（五）完善体制机制，促进提质增效
现代企业制度和市场化体制机制是城投公司健康发展的重要保障。企业要实现真正转型发展，就必须建立健全中国特色现代企业制度，完善公司治理体系，实行“自主经营、自担风险”的实体化、市场化运营模式，建立干部能上能下、员工能进能出、收入能升能降的市场化劳动用工分配制度。城投公司的改革发展，必须把坚持党的全面领导贯穿改革发展全过程，推动党的领导与公司治理有机统一，用高质量党建引领高质量发展。

首先，要建立健全边界清晰、科学有效的治理体系。重点是要将党的领导融入到公司治理各环节，厘清公司党委、董事会、经理层等治理主体的权责边界，优化现代公司治理体系，提高治理体系的科学性、高效性。党委发挥“把方向”“管大局”“保落实”的领导作用，董事会发挥“定战略”“做决策”“防风险”的决策作用，经理层发挥“谋经营”“抓落实”“强管理”的经营管理作用，各治理主体各司其职，协同共进。其次，要科学构建全面系统、有机衔接的制度体系。核心是建设形成既满足政策法规要求、又符合公司实际需要，全面覆盖治理管控、职能管理、业务管理、监督管理，以公司章程为统筹引领，以基本制度、专项制度等为主要内容的制度体系。城投公司要特别注重两个方面的制度建设。一是分级授权、分类管控相关制度；二是激励约束、薪酬绩效相关制度。要综合考虑企业历史背景、地区改革环境、业务转型方向等，根据不同功能定位、不同职能条线等，按照尊重历史、面向市场、适当差异、分步实施的原则，建立科学的制度体系。

（六）坚持合规运营，守牢风险底线
城投公司通常具有业务涉及面广、工程项目多、投融资金额大的特征，属于资金密集、权力集中的风险易发高发领域。日常业务开展、经营管理过程中，务必坚持合规运营，强化风险意识，守住不发生重大风险的底线。

一是要注重投资风险与防范。城投公司的投资风险主要体现在：未按规定履行决策和审批程序，未制定风险防范预案；投资未开展充分的市场调研、可行性研究；投资协议、合作协议等条款不合理、不完备等。主要防范措施包括：投前科学制定投资计划，对拟投项目进行充分的可行性论证；投中构建风险预警体系，监控风险事件；投后加大监管力度等。二是要注重融资及债务风险与防范。城投公司的融资与债务风险主要包括信用风险、利率风险、隐性债务风险等。主要防范措施包括：科学制定融资规划，合理确定融资规模；拓宽融资渠道，优化融资结构，降低债务成本；规范债务融资管理，树立风险防范意识等。三是要注重合规风险与防范。城投公司合规风险主要包括内控风险、决策风险、监督失灵风险、选人用人风险等。防范举措主要包括：加强公司治理建设，建立健全决策机制，加强组织人事管理，规范项目管理，严格资金管理，强化监督职能，建立健全风险管理体系等。

总而言之，城投公司要统筹好高质量发展与高水平安全，坚持发展和安全并重，用高质量发展促进高水平安全，用高水平安全保障高质量发展，实现高质量发展和高水平安全的良性互动。