建立国有资本投资运营公司来运营国有资本，是实现以管资本为主深化国资管理体制改革的重要途径，也是未来国企改革一项非常重要的内容
建立国有资本投资运营公司来运营国有资本，是实现以管资本为主深化国资管理体制改革的重要途径，也是未来国企改革一项非常重要的内容。但是，对于这类公司如何定位，如何建立，这类公司如何才能有效运转，它们和政府之间的关系应当如何安排，我们都还缺乏足够的经验。这就需要先进行试点，总结经验后再推广。
国有资本投资运营公司的定位
国有资本投资运营公司与一般商业性投资公司和行政化的出资人机构相比，在机构属性、与政府关系、目标定位、法律形式、资产运营、公司权能等方面有所不同。
1.机构属性。国有资本投资运营公司本质上是市场化主体，作为市场化出资人机构，没有行政职能，受政府委托以市场化方式运营国有资本，既不是行政化的婆婆，也不是行政化的老板。
2.与政府关系。国有资本投资运营公司是国有资本委托代理链条中的关键环节，政府通过所有权与经营权分开，以股东身份依法（包括《公司法》、章程、委托协议等）参与该类公司的治理和管理，切实把国有资本投资运营公司作为实现政企分开的“界面”和“隔离层”。
3.法律形式。国有资本投资运营公司按《公司法》设立，以国有独资公司为主，一些市场化程度高的可以发展成混合所有制经济。
4.目标定位。国有资本投资运营公司可分为商业类投资运营公司和政策类投资运营公司两类。前者目标单一，以追求资本收益为主；后者有政策性目标，但必须有严格的财务约束，保证投资效率，可追求一定的投资收益。
5.资产特征与运营方式。商业类国有资本投资运营公司运营竞争性领域的国有资本，主要依据市场原则调整投资组合，动态地从低回报资产退出，寻找高收益的投资机会。政策类国有资本投资运营公司主要运营战略性、垄断性领域的国有资产，包括公共服务、重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、科技进步、国家安全等领域，其对这些领域内公司的持股比例要服从于国家产业战略和政策目标要求。
6.公司权能与机构规模。国有资本投资运营公司的主要权能是股权管理和运作，不直接运营和管理某个具体产业。对股权与资本的管理，可自己承担，也可委托专业机构。公司资产规模一般较大，但人员相对较少。
开展3类公司试点
国有资本投资运营公司有商业类和政策类，其中商业类又可分为金融性和实业性公司两类，可同时开展这3类公司的试点。金融性公司以股权管理为主，实业性公司以产业经营为主，政策类公司有特定政策目标。
1.金融性投资运营公司试点。作为财务投资者，其所持股份相对分散，主要是通过合理的投资组合来实现收益目标。应充分利用现有机构进行此类试点，也可新设组建这类公司。
2.实业性投资运营公司试点。这类公司运营的也是竞争性领域的国有资本，与金融性投资运营公司不同的是，它有相对稳定的产业投资领域，一些产业对国家有战略意义，其对所投公司的持股相对集中。其对所投公司的管理不是行政化方式，主要是通过参与公司治理对所投企业进行约束和监督。实业性投资运营公司可由现在的一些资产规模较大的企业集团如中国石化、中国移动等改组而成。
比较适合实业性投资运营公司试点并可能取得较好效果的领域是：资源能源领域、技术进步快速发展领域、需要整合的竞争性产业等。而技术较为成熟的高度竞争性产业，更适合采用金融性投资运营公司模式。
3.政策性国有资本投资运营公司试点。政策性国有资本投资运营公司运营的资产多是民营资本不愿进入或者国家政策与企业收益目标冲突较大的领域，如国防军工、一些公共服务领域等。这类机构在未来国有资本管理的大体系中所占比例不大，数量也较少，其改革的重点是探索将企业化运营与实现国家政策目标有机结合的新途径。可先选择1〜2家进行试点。
通过试点推进国企改革
1.推进混合所有制改革。国有投资运营公司多是国有独资公司，其持股的国有企业应改革为混合所有制经济。相比由行政化机构来推动混合所有制，国有资本投资运营公司更有内在动力，更接近市场化运作，可减少“拉郎配”现象。金融性投资运营公司通过股份增持、减持、退出等方式优化投资组合的过程必然会带来国有企业股权更加混合化、动态化。实业性投资运营公司更侧重于内部资产和业务重组，在其自身和所投资公司两个层面都可推进混合所有制改革。
2.通过调整股权结构来完善公司治理。股权结构会对公司治理产生重要影响。从理论上讲，一股独大和股权过度分散并不一定必然带来坏的公司治理，但一股独大给国有企业带来诸多弊端已成共识。国有资本投资运营公司的试点会涉及若干已经完成公司化改组的国有企业，这些国有企业不宜再由一家机构控股，最好是由几家机构共同持股，如由不同国有资本运营公司、社保基金、养老金管理公司等共同持股，这样就可在需要保持国有控股的情况下，通过国有持股机构多元化来实现相互制衡，改进公司治理。这种市场化的治理机制一旦形成，有利于公司把目标集中于投资回报和创新，有利于提高公司透明度和财务约束，有利于激励管理层创造良好业绩。当然，也要注重国有股权分散后可能带来的内部人控制、道德风险、搭便车等问题。
3.分类解决现有集团母公司问题。国有资本投资运营公司成立后，为减少管理层级，那些主体企业已经上市、只有存续性业务或仅保留着壳公司的集团母公司应撤销，其所持有的股份和资产应拆分划转给不同国有资本运营公司和社保基金等。涉及存续资产重组的，可交由国有资本运营公司或专业化的资产管理公司妥善处理。对于专业化程度高、有市场竞争力和品牌影响力、管理水平较好的集团母公司可保留，但母公司层面要实现股权多元化。保留的集团母公司可通过资产重组、剥离、托管等多种方式在一定时间内解决好存续企业改革发展和企业历史遗留等问题。
试点需要注意的问题
1.不搞翻牌公司。不管是新设组建还是改组设立，设立后的公司要坚持“国有资产资本化、资本运作市场化”的原则，重新进行功能定位，按新机制运作，不能是将现有企业装入资产后再简单翻牌，换汤不换药。
2.适应资本市场要求。将来国有资本投资运营公司可能同时持有多个上市公司股份，甚至都是大股东，因此其在股权管理、市值管理、关联交易、同业竞争、信息披露等方面要充分考虑国内和国外资本市场相关要求。对确有冲突又难以避免的，可通过争取豁免、授权等多种方式妥善处理。
3.妥善解决资产划转所带来的相关债务关系调整、企业信用主体与等级变化、人员安置、税务安排等问题。防止借此损害债权人利益，激化社会矛盾，尽量降低资产划转和交易带来的成本。
4.避免损害公平竞争。不能因为成立了国有资本投资运营公司而进一步助长垄断和市场操纵，要对这类公司制定行为准则，对其组建、重组及其市场行为进行反垄断审查。
5.允许地方创新。中央与地方国有资产的分布、功能、规模等有很大不同，应允许地方结合自身实际开展国有资本投资运营公司试点，鼓励多方探索，中央层面可提供指导。
（作者：国务院发展研究中心企业所副所长）