借鉴国外经验，我国支农资金管理应以涉农资金整合为抓手，优化投资结构，配套金融税收政策，加强资金监管，不断完善支农法律。
文｜刘振中国家信息中心博士后科研工作站 马晓河 宏观经济研究院
创新财政支农政策，提高支农资金使用效率具有重大的理论意义与实践意义。从市场经济条件下农村经济发展的客观要求来看，财政支农资金促进了农业农村的协调发展，但是支农资金在使用、管理中投入项目杂散、资金渠道多、使用效益低、监督管理难等突出问题层出不穷，以致财政支农资金使用效率低下。从国际经验来看，美、日、欧盟等发达国家和地区支农资金管理政策在实践中对本国或地区的农业与农村事业起到了重大保障作用，对我国财政支农资金管理有重大借鉴意义。本文将重点分析美、日、欧盟财政支农资金管理特点，结合我国当前财政支农资金管理体系存在的关键瓶颈，试图提出可供参考的政策借鉴。
美国经验
采用大农业部制的管理模式
当前美国农业部工作主要有种植、林、牧、渔、环境保护、农村建设、乡村旅游、农业技术推广、农业统计等，其职责不仅在横向上涵盖了农业产业化、现代化链条中的各个环节，在纵向上将农业新功能及与农业相关的服务行业也包括了进来。大农业部制下各管理部门分工明确，责任清晰，政府服务质量高效，同时有效调动了各种资源如财税金融、法律、行政等对农业活动进行调控和管理，提高了农业管理效率。
制定和完善相关法律法规
美国重视农业法规在农业发展过程中的作用，20世纪30年代颁布的《农业调整法》及1996年制定的《1996年联邦农业完善与改革法案》建立了美国财政支农政策的基本框架有效推动了美国农业现代化的发展，后期发展中根据国内外形势不断调整和完善相关制度，通常每5年对农业政策进行一次调整，以适应农业的发展。当前，美国农业法律法规涵盖了农业资金使用、农业权属、农业保险、农村金融、农业基础设施建设、农业资源保护、农业市场建设、农业部门权责等内容，财政支农政策实施做到了有法可依，降低了人为因素的偏差和干扰，保障了支农工作的系统性和连续性。
实行农村金融政策和财政政策相结合
美国农业金融支持体系主要包括，农业金融支持系统（由联邦中期信贷银行、合作社银行、联邦土地银行3方组成）、保险支持系统、政策性金融支持系统。美国农村金融政策与财政政策结合方式主要包括：一是政府采用低息、免息的方式为农业生产提供补助和借贷，创新银行抵押贷款模式，完善土地等产权的抵押贷款；二是通过政策引导和财政补助，积极发展农业保险项目，重点保障农产品价格、农产品产量及农户收入；三是成立政策性银行系统，为农业生产、风险防范等提供长期低息贷款，如美国对农村电气化改造的资金需求给予了优惠贷款利率，贷款时间可长达35年。
优化财政支农资金预算及整合方案
为降低财政资金的服务成本，提高其使用效率，美国在政府服务导向、绩效导向的背景下进行了绩效预算改革，新绩效预算坚持政府绩效应以结果为考核标准，将绩效和预算融合。主要内容包括支持政策项目化，所有的政策都细化到具体项目，而项目管理必须公开透明，支农资金的各个环节纳入预算体系，制定严格监督措施，在推动支农政策过程中，政府如果节约了成本或提高了服务质量就可以获得奖励；重视绩效的长期性，根据支农政策的内容，设立不同的绩效考核目标等。同时，为解决财政支农资金分散性强、利用率的问题，美国对专项资金进行了整合与配置，整合跨行业、跨部门的资金，统一调动与分配。
日本经验
规范推进支农制度建设
日本行政体系分为两个层次，中央、道府县为第一级，市村町为第二级，根据日本相关法律，第一级政府不能干涉第二级政府的行政权力，这为地方政府因地制宜实施财政支农政策提供了便利。日本政府设置了完善的农业管理机构和服务机构，包括农林水产省等政府机构及农业协会等非营利性组织，在权属分配上，日本制定了严格的标准，保证了农业相关机构各司其职，权责分明。为保证资金使用效率，日本政府建立了多维度的监督体系，在整个财政监督体系中，国会、财政部门、审计厅、行政监察机构和其他社会力量都参与其中，其中，财务部门主要负责汇总编制政府预算，对国家预算分配和执行情况进行监督和检查，审计部门主要负责检查资金管理水平和使用效率。
重视农业立法与农村规划发展制度建设
二次世界大战后，日本农业发展的主要目标是增加粮食产量，提高农民收入，1961年出台了《农业基本法》，随着日本经济社会的发展以及加入WTO后的形势要求，日本于1999年制定了《新农业基本法》，2000年制定了《食物·农业·农村基本规划》，后期又进行了许多调整，陆续出台了《食物·农业·农村基本规划》《有机农业法》《持续农业法》等扶持农业农村发展的法律法规。另外地方上也制定了一系列法规，如《区域农业开发法》等。日本重视农业、农民、农村的协调发展，通过财政支持、金融信贷、社会福利等措施建设了大量的农业基础设施和农村公共设施，在农民素质、技能教育上也给予了大量技术指导和资金支持。
加强公共财政政策支撑保障
日本在土地税、所得税、遗产税等税制方面给予了农业企业及个人许多优惠，20世纪60年代以来，日本农民得到的政府补贴占农户收入的60%，近年来农业支持力度逐渐增大，总补贴额已高达4万亿日元。日本农业的财政投资尤其是农业固定资产投资大部分是以低息贷款和补助金的形式发给农民的，在此条件下，日本社会资本投向农业的积极性大幅提高，该类型贷款是一种长期低息贷款，其利率低于市场利率30%〜60%。
欧盟经验
欧盟中央政府与其成员国坚持财政分工
欧盟各国经济体制、政治体制和价值观的不同使共同农业政策形成了一定的分工现状，第一，欧盟中央财政收入比重非常低，只占欧盟总产值的1%〜2%，这使得欧盟财政功能在执行上处于分散状态，各国在财政上相互独立，互不干扰。财政的资源整合、收入分配和经济调节都由各成员国独立解决。第二，中央财政收入主要用于农业发展。《罗马条约》规定了共同农业政策的补贴与管理原则，对农业生产和销售采取保护措施；建立专项农业基金，用于农业发展。第三，根据各地区经济社会发展情况，合理支农资金结构。上世纪90年代的《马斯特里赫特条约》增加了“凝聚基金”，加大了对贫穷国家和地区的扶持力度。
推进成员国财政合作和协调
欧盟的基本原则是财政一致，财政支农的整合主要表现为各成员国财政与欧盟财政的协调与配合。在资金来源上，最初通过各成员国集资，自1975年起，资金来源主要通过两种渠道，一是共同体内部对进口农产品征收的差价税及对工业品征收的关税；二是经各国协商后上交的1%产品增值税。欧盟共同农业政策职责明晰，欧盟干预委员会及各成员国的农业政策机构负责执行农业预算，欧盟委员会制定和启动政策性计划，并且负责财政政策的日常管理和支农政策的配置，还兼顾贫困和边远地区农业经济的扶持活动。共同农业政策的决策由部长理事会主持，为共同农业财政政策提供指导。另外，为保障财政资金的使用质量，欧盟设置了独立的监督机构——听众法庭，主要负责资金使用的监管。欧盟支持各国标准的相互认可，单一市场财政边界得以消除。欧盟共同农业政策的基本目标和措施具有统一性，各成员国根据共同农业财政政策目标，发展各国农业经济，这使得欧盟共同农业财政政策资金重点突出，可以集中有限的资源发展农业经济，近年来欧盟农业政策已经从干预农业生产转向农业结构优化。
对我国的经验启示
加强部门协同管理，推进涉农资金整合
从美国的大部制农业实施经验来看，虽然我国涉农事务短期内还难以实现大规模、全方位的归并，但是，通过顶层推进，强化涉农部门的协同管理，共同推进涉农资金的整合，对于支农资金管理效率提升还有很大的空间。一是从中央政府加强各部委协同管理。由国务院组建支农资金整合机构或指定主管部门整合中央各行业同类专项，关联部门分别提出工作目标，整合后的大专项经国务院批准后由整合机构或指定主管部门集中下达各省，各关联部门不再单独下达资金，变专项转移支付为一般转移支付。二是地方政府合理把握整合尺度。地方政府按照中央层面整合思路，推进涉农资金由内至外整合，结合地方发展实际，先将各部门内部相关项目整合，向地方整合部门或机构提出本部门最终支持项目，整合部门或机构进行归并后，在当年涉农项目总资金的范围内，根据轻重缓急，分阶段、分区域集中推进涉农项目，最大限度发挥投资效益。
调整支农资金结构，创新支农补贴方式
日本低息贷款和补助金补贴政策和欧盟鼓励种植结构调整的补贴政策给的补贴为深入推进农业补贴改革提供了有益启示，一是创新补贴和支农方式，完善农产品价格形成机制和收储政策，形成具有国际竞争力的粮食产业。在坚持农产品价格由市场定价的基础上，合理测定目标价格基准和农业生产成本，核准主要农作物生产面积和市场销售量，对农业生产者进行差价补贴。探索实施重点农产品最低收购价制度。利用最低收购价制度具有的“价格调控”和“托底购销”功能及保护农业生产的作用，对关乎国计民生的农产品实施最低收购价制度，重心工作在于最低收购价的合理定价问题以及存储农产品的销售问题。二是要完善农业补贴政策，提高农业综合收益。在农业补贴方面，应坚持“谁种地谁补贴”的原则，并重点向新型农业主体倾斜，利用农业补贴引导种植业产业结构优化调整，当前重点是调减玉米产量和增加大豆产量。同时，根据WTO要求，加大绿箱补贴，逐步减少黄箱补贴，提高我国农业的技术创新水平和国际竞争力。
健全金融税收政策，辅助农业资金运行
为弥补支农资金的不足，美国、日本均成立了政策性银行，为农民提供长期低息贷款，日本甚至能为农民提供低于市场利率60%的低息贷款。而欧盟的支持方式主要通过税收，主要来源于进口农产品的差额税、工业品税以及各成员国提供的1%的增值税。对我国而言，一是要完善金融支持制度，联合金融机构制定农业中长期、低息贷款政策。二是要扩大农业政策性保险类别和范围，提高保费补贴标准，建立再保险机制和农业巨灾风险基金，增强农业抗风险能力。三是要吸引多元投资主体参与建设。积极引导社会资本、工商资本下乡，鼓励以股份制、股份合作制、个体承包等形式参与农业农村发展事业，鼓励多方面社会资金投入农业产业，积极扶持龙头企业发展。四是实行税收优惠政策。对农业生态产品、高附加值农产品争取实行出口退税优惠政策。
明确支农资金权责，实施多维监督管理
对于中央和地方涉农事权的划分问题，日本的做法是严格规定中央政府不得干预地方政府行政权力，使地方政府更能结合本地实际来安排支农项目，并建立了健全的监督体系，将国会、财政部门、审计厅、行政监察机构和其他社会力量都纳入监督体系中。美国的经验在于将支农政策细化到具体项目，公开透明运行，实行新绩效预算，坚持政府绩效以结果为考核标准，将绩效和预算融合。因此，在我国支农资金管理框架下，一是要清晰界定央地政府支农行政管理权限，将战略性、全局性支农事权收归中央，加强资金管理，将区域性事权下放到地方。二要建立健全的监督机制。加强中央对地方支农项目的监管，鼓励公众参与监督，加快出台将各级人民代表及其人大常委会、各级审计机关、各社会中介组织、人民群众等纳入监督体系的制度安排等。
完善财政支农法律，规范农业资金管理
从国际经验来看，日、美财政支农法律值得我国借鉴，日本为实现粮食增产、农民增收，从农业农村可持续发展的维度提出了一整套成熟的支农法律体系，而美国为保证支农法律对实际的保障作用，强调支农法律要适时调整。对于我国而言，一是要加快支农资金管理“真空地带”立法。制修订现行的支农法律法规，适时调整相关法律法规。二是要完善支农资金法律法规配套规章的制定工作。对已出台的国家支农法律法规，加快推动地方制定相应的实施性法规。对立法难度较大的领域，可推动各地先出台地方暂行法规。三是进一步加大支农资金管理行政执法及执法力度，健全和完善支农行政执法及执法监督制度。四是全面推行支农项目资金行政执法改革和行政执法责任制。对支农项目存在行政不作为、乱作为的问题，坚决追查到底，问责到人，严肃处理违法审批、越权审批等违法行政行为。
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