蓝天保卫战下的控煤之机
文 | 闫金光 国家节能中心评审处副处长
编辑 | 侯洁如
设计 | 李玉丹
制作 | 黄硕存
导读：
煤炭消费减量替代已成为蓝天保卫战一项重要的“武器”，工业燃煤减量和清洁高效利用以及居民清洁取暖作为重点领域蕴含着千亿元的产业空间。
● 千亿元的产业空间
●政策倒逼与政策支持
●存在的问题与政策障碍
●下一步政策着力点
今年5月，全国生态环境保护大会吹响了打好污染防治攻坚战的号角。6-7月，党中央、国务院出台了《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，国务院印发了《打赢蓝天保卫战三年行动计划》。
两个文件明确，大力推进煤炭消费减量替代，重点区域要实施煤炭消费总量控制；到2020年全国煤炭占能源消费总量比重下降到58%以下；京津冀及周边、汾渭平原的平原地区基本完成生活和冬季取暖散煤替代；北京、天津、河北、山东、河南及珠三角区域煤炭消费总量比2015年均下降10%左右，上海、江苏、浙江、安徽及汾渭平原煤炭消费总量均下降5%左右。煤炭消费减量替代，已成为蓝天保卫战一项重要的“武器”。
千亿元的产业空间
煤炭消费减量替代的重点领域包括两个方面，一是工业燃煤减量和清洁高效利用，二是居民清洁取暖。
工业方面，煤炭消费减量替代主要是推动燃煤锅炉节能环保综合改造、推广应用高效煤粉锅炉，以及在产业园区等用超低排放、超高能效热电联产锅炉为区域内用户集中供热供蒸汽。相关数据显示，我国在用燃煤工业锅炉达46.7万台，总容量达178万蒸吨，年消耗原煤约7亿吨，占全国煤炭消耗总量的18%。但是，我国燃煤锅炉实际运行效率比国际先进水平低15%左右，是排放烟尘、二氧化硫、氮氧化物的重要污染源。按照50%左右锅炉进行节能环保改造、吨煤改造的设备制造、工程施工服务投入1000元，工业锅炉改造市场规模约4000亿元。
居民清洁取暖方面，重点是按照宜气则气、宜电则电的原则，采用天然气供暖、电供暖、清洁燃煤集中供暖、可再生能源供暖（地热、生物质、太阳能、工业余热）等替代燃煤取暖。清洁取暖以京津冀及周边、大气污染传输通道“2+26”重点城市为重点，在北方城市和农村地区全面推进。目前我国北方地区清洁取暖比例仅为34%左右，按照到2019年北方地区清洁取暖率要达50%的目标，将替代散烧煤7400万吨；要实现到2021年北方地区清洁取暖率达70%，将替代散烧煤1.5亿吨。地热、生物质、太阳能等清洁化热源正迎来最好的发展时机。
以地热能开发利用为例，初步估算，我国地热资源年可开采量相当于接近26亿吨标准煤，目前年开采量仅2000多万吨标准煤，预计2020年我国地热能年利用量将达7000万吨标准煤，开发利用潜力巨大。目前，我国从事地源热泵行业的企业超过4000家，预计“十三五”期间浅层地热能供暖可拉动投资约1400亿元，并带动行业内地热资源勘查评价、钻井技术和设备技术的明显进步。
政策倒逼与政策支持
从2014年开始，《大气污染防治行动计划》《煤炭消费减量替代管理暂行办法》《“十三五”生态环境保护规划》相继印发，明确了重点地区煤炭消费减量目标。在提出要求的同时，国家一系列支持性政策措施也密集出台，重点是资金支持和价格支持。
资金支持。2017年财政部、住建部等4部门联合印发了《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》，安排中央财政支持试点城市加快热源端清洁化改造，中央财政奖补资金标准根据城市规模分档，直辖市每年安排10亿元，省会城市每年安排7亿元，地级城市每年安排5亿元，目前有35个城市被选为试点城市，获得了财政支持。国家发改委联合有关部门出台了《燃煤锅炉节能环保综合提升工程实施方案》《余热暖民工程实施方案》《关于加快浅层地热能开发利用促进北方采暖地区燃煤减量替代的通知》，并每年安排中央预算内投资，对各地区燃煤锅炉节能环保改造、锅炉“以大代小”、利用余热和浅层地能替代燃煤供暖等项目给予资金支持。除了中央资金支持外，京津冀等地区在推动“煤改电”“煤改气”方面也投入了大量补助资金。
价格支持。2017年国家发改委印发了《关于北方地区清洁供暖价格政策的意见》，提出综合运用完善峰谷价格、阶梯价格，扩大市场化交易等价格支持政策。政策推动下，各地区普遍设置了一个不执行阶梯电价的1万度采暖优惠电量额度，和实行阶梯电价一档电价比，一个采暖季可以为居民节约2000元。2018年7月国家发改委印发《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，核心是将生态环境成本纳入经济运行成本，再次明确完善峰谷分时制度和阶梯价格政策，而以差别化电价政策推进节能减排，支持打赢污染防治攻坚战。
此外，有关部门也一直鼓励金融机构通过绿色信贷、绿色债券、绿色基金以及政府和社会资本合作(PPP)等模式，引导金融资本、社会资本参与余热暖民、浅层地热能开发等煤炭消费减量替代项目。
存在的问题与政策障碍
部分地区“谈煤色变”。在打赢蓝天保卫战的目标导向下，“要蓝天就要禁煤”成为一些地方政府的共识。尽管现有政策不仅仅是“煤改气”“煤改电”，但在政绩需求和市场利润的驱动下，煤炭清洁高效利用、燃煤锅炉节能环保综合改造、推广应用高效锅炉坐上了“冷板凳”。高效煤粉工业锅炉已经可以实现与天然气排放相当，但受投资改造成本较高、政策支持力度小、环保排放标准不断提高等因素影响，企业积极性明显不足。
体制机制改革进展缓慢。电价定价机制的市场化调节能力不足，风电等富余的清洁能源发电没有体现低价的优势。天然气供应中间环节过多，导致使用成本偏高。按面积计费的集中供暖方式长期难以改变，造成热力浪费，增加了供暖成本。地方政府对“煤改电”“煤改气”进行了大量补贴，一定程度上削弱了生物质能、地热能等市场化程度较高的清洁能源的市场竞争力。
企业投资压力大。煤炭消费减量替代项目普遍前期投入较多，投资回收期较长。如城市园区集中供热供汽涉及供热管网建设改造；多数北方地区农村配电网基础薄弱，110kV及以上线路、变电站不足，农村燃气管网建设工程量大、输气距离长，但用气量低。高效燃煤工业锅炉燃料成本低，但初始投资比同规模燃气锅炉要高出近1倍。浅层地能利用需要前期进行地质调查、打井，运行中需要进行在线监测，投入也很高。
技术创新和推广应用不足。煤炭消费减量替代技术骨干企业数量较少，创新研发投入不够，在多能互补、先进储热等方面缺乏有竞争力的核心技术，高效热泵等关键设备技术依赖进口。很多清洁供暖技术标准和规范尚不完善，技术指标评价体系不健全，产品设备质量和性能不够稳定。缺乏权威的第三方平台，技术供给方、需求方信息不对称，制约了先进技术推广应用。
下一步政策着力点
继续强化政策倒逼。煤炭消费减量替代的政策导向非常明显，如果没有严格的法规标准政策约束，难以释放充足的市场空间。煤炭消费减量替代正处于关键期、攻坚期和窗口期，需要把握时机，强力推进下去，才能“修成正果”。
深挖煤炭清洁高效利用。在我国石油对外依存度近70%、天然气对外依存度近40%的情况下，我国以煤为主的能源结构短期内难以改变。煤炭清洁高效利用是实现煤炭消费减量的必由之路。需要大力推进电力、钢铁、建材、化工等重点耗煤行业“超高能效、超低排放”改造，加大中央和和地方资金的扶持引导力度，研究对节能改造企业实施税收优惠政策，有效提升煤炭清洁高效利用水平。
推动体制机制和商业模式创新。推进用煤权交易等市场化机制在发挥市场配置煤炭资源、激发企业积极主动减煤方面的作用。推广建设、运营一体化的合同能源管理、工程总包（EPC）、政府和社会资本合作（PPP）、融资租赁、能源托管等商业模式，落实项目主体的责任。政府直接补助性资金实行“退坡”机制，在税收、用地、融资等方面，给予新模式更多优惠政策，鼓励社会资本共同参与煤炭消费减量项目的市场化建设运营。
加大技术创新和推广应用力度。创新是第一动力，技术创新是煤炭消费减量替代工作的基础支撑。要建立市场导向、应用导向的技术创新体系，强化企业主体地位，促进产学研用深度融合，布局建立一批煤炭清洁高效利用技术创新中心，突破一批共性关键技术和核心重大技术。要把节能技术改造这项多赢的切实举措作为控煤工作的重要抓手，通过节能改造推动传统产业转型升级，促进节能环保产业加快发展。优先选择典型行业或地区开展煤炭消费减量替代示范，推动新技术成果转移转化和推广应用，让先进技术能够用起来，在解决需求和实际问题中倒逼技术创新，在应用中促进技术升级提高再创新，更加有效地发挥技术的对绿色发展的支撑作用。
