与页岩气、致密油气、煤制油气等相比，开发利用煤层气没有环境破坏、水资源浪费等诸多问题，应优先于其他非常规天然气大力发展
在国外煤层气产业成功发展激励下，我国从上世纪80年代末，开始重视地面煤层气的开发利用。2005年，我国煤层气商业开发进入初期阶段。2006~2012年，地面煤层气产量从1.3亿立方米增至25.73亿立方米，平均年产量增幅为5亿多立方米，煤层气钻井数和投资增长较快，2011年和2012年新增煤层气钻井数分别为3145口和3976口。根据国外经验，我国煤层气产业应从商业开发初期转入快速发展期，煤层气产量和投入都应大幅度持续增长。但是2013年，我国煤层气产量约为30亿立方米，年增长仅3.54亿立方米，新增钻井数2000口左右，投入资金也大幅下降，煤层气产业发展呈现底气不足，产业发展不仅低于社会预期，而且预示完成“十二五”规划的产量目标困难重重。需要经过调整期，进行“加油”“清障”，煤层气产业才能重新进入快速发展期。
煤层气产业应优先发展
开发利用煤层气具有增加洁净能源、减少大气污染和根本改善煤矿瓦斯危胁的作用，这已成为国内外的共识。与国外相比，强化煤层气产业的发展对我国尤为重要。
长期以来，煤炭始终占我国能源生产总量的3/4、消费总量的2/3以上。在可预见的很长时期，煤炭依然是我国能源消费的主力军，煤炭的安全、绿色开发利用是我国能源的主要战略之一。
我国煤炭95%为井工开采，高瓦斯矿井又占70%以上，先采气，后采煤，采气采煤一体化，可以有效预防瓦斯事故，大幅度提高煤矿生产的安全性。近些年，由于我国井下、地面综合开采煤层气，在提高矿井生产安全方面已取得明显效果。如2013年，我国煤矿百万吨死亡率0.288，约为2000年的1/20，瓦斯事故死亡仅348人，为历史最低。我国开发利用煤层气可以说是保护矿工安全的“生命工程”。
2013年，我国原煤产量为36.8亿吨，因采煤排放的甲烷量约为300亿立方米以上，这些气体如果直接排入大气，会加重气候温室效应。同时，过多的非洁净的煤炭消费，又是造成我国众多城市雾霾的元凶之一。据中国工程院预测，如果条件具备，我国煤层气年产量可达900亿~1000亿立方米，可以在一定程度上改善能源结构，减少对进口天然气的依赖程度，保障清洁能源的安全供给。因此，开发利用煤层气又是我国重要的“环境工程”和“清洁能源工程”。
综上所述，煤层气产业是我国经济建设的重要民生工程，开发利用煤层气是我国经济建设的刚性需求。从宏观和长远来看，我国开发利用煤层气的综合效益将会十分明显。比如，减少煤矿瓦斯事故的人员伤亡和财产损失，累计计算十分可观（20世纪90年代10年中，这类损失约150亿元人民币）；煤矿建设“先抽后采”，把高瓦斯矿井改造成为低瓦斯矿井，可节约矿井基建费用20%左右。与页岩气、致密油气、煤制油气相比，开发利用煤层气没有环境破坏、水资源浪费等诸多问题。因此，我国应将煤层气产业放在非常规油气中最优先发展的位置，应当下最大的决心发展好煤层气产业，功在当代，利在千秋。
我国煤层气资源量为36.81万亿立方米，但是构造煤、超低渗、深部及低阶煤等难采资源量约占70%，利用现有常规油气技术和国外煤层气常规开发技术难以取得好的经济效果。我国已有二十几年的地面勘探开发煤层气经验，已取得近300项煤层气技术专利，成功建成效果优异的“山西省沁水南部煤层气开发利用国家示范工程”，商业开发生产已有一定的基础。但是，受客观条件的制约，我国煤层气产业的发展不可能一蹴而就，应当有足够的决心、耐心和恒心，在现有实践基础上，坚持科学规划布局，给煤层气产业“加油”“清障”，力求重点突破，滚动发展。坚持煤层气地面开发和煤矿井下抽采相结合“两条腿”走路的方针，强化沁水盆地和鄂尔多斯等煤层气基地建设，尽快扩大生产规模。争取在今后两个五年规划中，建成具有我国特点的成熟的煤层气产业，造福社会和人民。
依靠科学激励“加油”
经过多年摸索和积累，我国已经基本掌握煤层气勘探开发技术，开发成本也逐步降低。如某开采煤层气的中央企业，2012年和2013年煤层气单位成本分别为1.74元/立方米和1.78元/立方米，明显低于进口液化天然气（LNG）到岸价格。然而，目前煤层气的出厂价格偏低，上述项目平均井口气价仅为1.27元/立方米和1.25元/立方米。中联煤、中石油、晋城煤业集团等3家主要煤层气开采企业，已分别累计投入数百亿元人民币，但是经济效益仍然较差。现行的每开采利用1立方米煤层气，财政补贴0.2元的补贴标准偏少，致使企业投资煤层气的积极性下降。
煤层气产业的体制机制问题积累颇多，需要认真研究、梳理，制定有效的政策和措施，从根本上解决煤层气产业健康、有序发展问题。比如法律法规不健全，规范标准不完善；油气、煤炭矿权与煤层气矿权高度重叠，致使煤层气矿权设置少，远不能满足发展的需要；对外合作需要进一步正确引导和规范；全社会各方面参与程度不高，煤层气资金严重不足等等。但我认为，目前经济扶持政策不充分,不到位，未形成科学有效的激励机制，技术瓶颈难以突破，乃是最突出的关键问题。因此，创新激励机制和狠抓科技进步，以最快和最有效的举措为煤层气产业“加油”“清障”乃是当务之急。
根据国外的经验和国内的实践，我国应将中央财政补贴标准提高为0.6元/立方米，执行期10年，视情况延期，可能形成最适宜的为煤层气产业“加油”的激励机制。
美国《原油意外获利法》的第29条税收补贴条例是最著名的、行之显效的政府扶持煤层气产业的激励政策。根据该条例，开采煤层气的补贴额通常大于气价的51%，并随通胀系数每年调整，使煤层气企业的内部收益率一般高于24%，可与开采常规油气的企业平等竞争。这项政策从1980年实行，延期3次，1992年以前打的煤层气生产井，可享税收补贴至2002年。这一政策使开采煤层气的企业具有一定的造血能力，企业开采煤层气的积极性高涨，美国煤层气产业理所当然地得到迅猛发展，十几年就形成了成熟的产业。
实际上，这种激励机制也是一种理顺气价的方式，因为煤层气与常规天然气只能同质同价，不能为煤层气单独提价。只有政府补贴才能使煤层气企业降低成本，在同等价格的条件下，使开采煤层气与开采常规油气相比具有竞争力。这就是市场经济主导的西方国家，利用市场手段，调控市场，助力和导向新产业的成功范例。
现在，我国煤层气田出厂价约为1.6元/立方米，如果算上减免13%增值税，加财政补贴0.6元/立方米，总补贴额度为0.8元/立方米左右，约占气价的1/2。我国的煤层气资源条件远逊于美国，采取与其类似的补贴额度应是科学合理的最低限。如果只是简单地靠提高气价，绝不能从根本上理顺煤层气价格，也绝不能解决促进煤层气产业快速发展的驱动力问题。政府实行财政补贴旨在通过经济杠杆，提高开采煤层气的竞争力，吸引社会力量积极投资煤层气产业。
通过适宜的、科学的激励机制，使开采煤层气的企业具有合理的利润空间，就能够调动社会投资煤层气产业的积极性。煤层气企业有利可图，煤层气产业才有前景。煤层气企业有资金和能力针对性地进行创新，提高单产，降低成本，又能形成生产效益与科技创新的良性循环。
如果实行上述财政补贴政策，今后十余年，政府财政支出可能累计达数百亿元人民币，而我国建成成熟的煤层气产业需要投入上万亿元人民币。显而易见，政府以数百亿元，撬动并助推社会投资上万亿元利国利民的新兴产业，经济上合算合理，政策上可行，政治上需要。
依托科技进步“清障”
“依靠科技进步，发展煤层气产业，造福人民”是我国煤层气产业发展的重要指导方针。解决我国难采煤层气资源的最有效措施就是强化科技进步，清除煤层气产业发展的技术障碍。
经过多年的实践，我国已掌握常规煤层气钻、完井、压裂、排采技术，也获得多项自主知识产权。目前，我国煤层气科技发展战略，应当采取以自主创新为主，引进国外先进、适用技术为辅的方针，根据实际情况和目标要求，精心谋划和攻关。
在资源条件有利的区块，我国国家示范工程的煤层气开发利用单井平均产量已达3700立方米左右，与美国黑勇士盆地煤层气单产水平类似。因此在已探明储量、资源开发有利的区块，要强化国内外优秀科技成果的集成和推广应用，加快建设高产高效的煤层气生产基地。
同时，要根据我国煤层气资源特点，坚定不移依靠科技进步和持续创新，有针对性地清除煤层气开发利用的主要技术障碍和瓶颈，为煤层气产业健康、快速发展铺路。
《大型油气田及煤层气开发》国家科技重大专项是国家史无前例的对煤层气产业的科技支持，应当抓住机遇，调整聚焦，统一认识，集中攻关，继续深入实施，发挥其应有的作用。
针对占我国煤层气资源多数的难采资源，比如构造煤、超低渗、深部及低阶煤资源，我国应重点攻克可供经济有效开发煤层气的系列性、关键性技术与核心装备，形成适宜我国资源条件的系列性技术与工艺。通过不同类型的示范工程项目，推动产学研联合创新攻关，充分发挥企业和示范工程项目的主导作用。煤层气科研项目的立项、评估、考核、鉴定，要高度注重攻关效果和推广价值。
我国煤矿井下瓦斯预防与治理科技发展已有五六十年的历史，取得了不少行之有效的科技成果，处于世界先进行列。煤层气地面开发和煤矿井下抽采技术应互相学习、借鉴、联合提高。我国要加强煤层气国家科技重大专项与煤矿瓦斯预防治理等项目和工程的结合，从有利于突出攻关重点和煤层气地面、煤矿下抽采项目相结合出发，加强煤层气国家科技重大专项的统一协调和领导。
我国煤层气产业具有资源、市场和政策的优势，也具有其他非常规油气无可比拟的综合效益和社会需要，在政府的宏观指导，全社会的支持和业内的努力拼搏下，一定能够在可预期的时间内，清除各种障碍，进入快速发展轨道，在最短的时期内，建成具有中国特点的成熟的煤层气产业。
(作者：国家能源委员会专家咨询委员会委员)