严管之下城市轨道交通去向

截至2018年底，我国已有34个城市开通运营城轨线路约5700公里，在建线路长约6200公里，城轨交通建设和运营里程均位居世界首位。2018年全年共完成城轨交通建设投资5470亿元，可研批复投资额累计42688亿元，年度完成建设投资额创历史新高。据不完全统计，2018年城轨交通全年累计完成客运量210.7亿人次，其中北京、上海两市日均客运量超过1000万人次，日均客运量超过100万人次的城市还有广州、深圳、成都、南京、武汉、重庆、西安、杭州和天津等9个城市。

严控地方政府债务仍是首要任务

众所周知，城市轨道交通作为政府投资为主的准公共产品，其全寿命周期的资金需求巨大（建设投资巨大，一线城市的平均已超过10亿元/正线公里，上海有些新建线路已超过17亿元/正线公里；运营期30年的还本付息、运营补亏、更新改造和追加投资大概又是建设投资的2~3倍）。目前我国一、二线城市债务中轨道交通的债务占有相当大的比例，国家将防范系统性金融风险作为目前的三大战役之一，对城市轨道交通的发展产生了深远影响。2017年包头地铁因加大地方债务风险停工，标志着我国城市轨道交通由10多年的以增加规模为主的高速发展转向以防范风险为主的理性发展。
为坚决打好防范化解重大风险攻坚战，促进城市轨道交通规范有序发展，2018年7月份国务院办公厅颁布《进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号），意见坚持“量力而行、有序发展”的方针，提出着力加强全过程监管，严控地方政府债务风险，确保城市轨道交通发展规模与实际需求相匹配、建设节奏与财政承受能力相适应，概况起来就是“城市有需求，政府有能力，投资有效益”。
 在轨道交通建设规划和可研的咨询评估和审批方面，也进一步体现了防范系统性金融风险、严控地方债务和轨道交通发展与地方财力相适应的财务可持续发展思想。
一是总体把握规模和节奏。对于上报轨道交通建设规划的城市严格审定52号文设定的人口和经济指标。本轮规划完成70%投资或规划期最后一年方可开展新一轮建设规划。建设规划调整原则上不得增加新项目。
二是保障轨道交通项目的政府财政资金投入。在以往中咨公司对各城市轨道交通建设规划执行情况的咨询评估中，发现部分城市的轨道交通项目资本金出资严重不足，甚至相当多的项目资金本都来自于债务资金，为轨道交通可持续发展埋下隐患。52号文中明确规定，“除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁各类债务资金作为项目资本金”。这一规定既对项目中财政资金支出责任进一步明确，同时也提出了资本金穿透要求。当然，我们也看到，该政策模糊了PPP项目的政府出资责任，由于政府在PPP项目公司中根据股权比例出资本金，在政府股权比例较低情况下，建设期政府出资较少，大量的财政资金在运营期通过可行性缺口补助支付。前两年某建设轨道交通的城市就曾试图通过PPP方式，尝试政府在建设期只出1个亿的财政资金完成近200亿元投资的轨道交通项目建设，最近还出现了某城市通过PPP方案，投资额400多亿元的轨道交通项目在建设期仅投入40%资本金的1%，即1.6亿元，上述做法严重违背了国家关于轨道交通政府出资责任的要求，在后续的可行性缺口补贴中加大了政府财政支出风险。
三是强化城市政府对城市轨道交通项目全寿命周期的支出责任，保障必要的运营维护资金。在以往的建设规划的评估和审批中，更多关注的是规划期内的政府财政承受能力，对于长期的运营期内的政府财力重视不够，特别是对于政府在建设期出资很少的PPP项目，政府大规模的可行性缺口补助均发生在运营期，如果仅对建设期的资金进行平衡分析，不能客观反映政府在轨道交通全寿命周期内的出资能力。为此，今后关于建设规划的咨询评估和审批中，需要考量全寿命周期的政府财力，建议政府财政承受能力论证的分析延长至项目运营后20-25年。
四是严格防范城市政府因城市轨道交通建设新增地方政府债务风险，严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债。对举债融资不符合法律法规或未落实偿债资金来源的城市轨道交通项目，发展改革部门不得审批（核准）；对列入地方政府债务风险预警范围的城市，应暂缓审批（核准）其新项目。城市政府要合理控制城市轨道交通企业负债率，对企业负债率过高的应采取有效措施降低债务，并暂停开工建设新项目。
五是严控轨道交通建设规划评估和审批中的政府财政承受能力分析指标。2015年国家发改委49号文规定（政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例一般不超过5%，轨道交通出资额占城市维护建设财政性资金的比例一般不超过30%）。
综上，应对防风险的要求，轨道交通的发展目前处于控节奏、把规模的严格管理状态。

需要行之有效的投融资方案

资金不足是我国城市轨道交通可持续发展的主要制约因素。既面临需求量激增，又遇到传统筹资难度增大的双重压力。北京、深圳、三四线应在防范金融风险的把控下，进一步引入市场机制，扩充资金渠道。52号文鼓励站场综合开发以及PPP、多种债券、资产证券化等轨道交通融资模式。
随着近几年PPP模式的推行，大多数城市轨道交通PPP项目对于运营还不够重视，变相BT、固定回报和明股实债等伪PPP横行。存在超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题。
财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金〔2019〕10号）提出，确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%（多数城市都快封顶了）。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。财政部和发改委对PPP的监管将进一步加强，严禁以PPP等名义违规举债，特别是做依法合规的真正的PPP才是发展之道。
国开行提出“成本规制”办法为轨道交通企业融资，福州、成都、南通、苏州等均采用该种模式。但存在政策风险，增加地方政府债务。
要重视轨道交通沿线土地及站场资源开发，反哺轨道交通建设和运营，实现轨道交通外部效益的内部化。探索合适的开发模式和方式，PPP+资源开发应该是未来的一个趋势。房地产企业目前比较重视此项内容。

评估和审视既有项目问题

轨道交通后评价搁置多年后重新启动，对规划、建设、运营、投融资各个方面进行评价，开始审视既有网络和项目的问题。
目前我国有17个城市的轨道交通运营线路超过100公里，部分城市已进入到网络化运营的阶段。以北京既有线网评估为例：2017年12月，北京市启动了《三期建设规划》的编制工作，北京市已批未完项目及三期规划拟建项目总投资约4193.78亿元，同时考虑到已开通运营线路的还本付息、运营补亏、更新改造和追加投资等，未来城市轨道交通建设和运营所需资金量巨大，直接影响轨道交通的可持续发展。同时，已建成运营轨道交通线路还存在高峰期普遍限流、换乘不便、规划和建设方案不合理等问题，尚未充分发挥既有轨道交通网络的效率。为全面贯彻落实经济由高速增长向高质量发展的总体要求，北京市市委、市政府要求在《三期建设规划》编制过程中，从规划建设、投资效益、运营服务、市民满意度等方面梳理评估既有轨道交通线网实施效果等。通过试点示范，逐步解决既有线网存在的结构瓶颈和层级短板等问题，努力提升城市公共交通供给能力和服务水平，方便市民绿色出行。通过建设规划执行情况和既有线网的评估工作，使《三期建设规划》实现“改造一批、优化一批、新建一批”的目标。
同时，既有建成的改造提升提上日程。如：北京13号线扩能提升工程及其他项目的消隐改造；重庆3号线扩能改造；天津津滨轻轨扩能改造。
三是补充完善轨道交通发展短板。针对目前社会经济发展和交通出行需求，完善城市轨道交通体系的都市圈轨道交通、轨道交通市域快线（市郊铁路）以及中小运量的轨道交通系统（比亚迪云巴）等补短板的项目住建增加，轨道交通向多元化协同发展迈进。