推进多式联运发展顶层设计

万亿级市场前景广阔

近年来，伴随我国产业结构的快速调整、居民消费的稳定增长以及综合运输的蓬勃发展，多式联运以其产业链条长、资源利用率高、综合效益好的技术经济特征被行业广泛推崇。各级政府、各部门以供给侧结构性改革为主线，出台多项政策，组织试点示范，支持多式联运发展。各相关企业、科研院所协同发力，采取多种措施，创新开展多式联运本地化实践。在各方的共同努力下，我国多式联运初步实现了“从繁到简”的认识统一、“从无到有”的政策引领、“从少到多”的规模增长，“从易到难”的模式优化、“从零到一”的转型升级，为我国推进运输结构调整、促进物流降本增效作出积极贡献。据统计，我国铁路、公路、水路、航空货运周转量比例从2015年的13.3:32.5:51.1:0.1调整为2018年的14.5:35.6:49.7:0.1，全社会物流总费用占GDP的比率从2015年的16%降低至2018年的14.8%。

多式联运是推进我国综合运输高质量发展的关键一招，万亿级市场前景广阔。
一是基础设施改善需求较大，港口、物流园区、工矿企业等铁路接驳条件加速优化，在我国运输结构调整任务推进下，到2020年，仅铁路专用线可投资规模预估接近2000亿元。

二是公铁两用车、驮背运输车、时速250公里/小时铁路货运动车组、江海联运船等一批新型装备研发取得突破，集装箱、厢式半挂车、交换箱体等标准运载单元广泛应用，装备制造销售、共享共用、维修保养等市场空间逐步打开。

三是市场运行环境稳步向好，部门间、政企间协调机制加快完善，企业间多式联运合作不断深化，铁水联运、江海联运、商品车滚装等运输组织模式日益成熟，2018年，我国多式联运呈现全面增长的良好势头，铁路、公路完成集装箱运量分别1370万标箱、7623万标箱，同比增长33.24%、6.8%，港口集装箱铁水联运完成450万标箱，同比增长29.4%，到2020年，预估多式联运业务市场规模将达3000亿元。

多式联运发展面临的主要问题

在一系列空前有力的政策举措支持下，我国多式联运实现突破性进展，一些瓶颈问题得以有效破解，但与发达国家相比，我国多式联运发展水平仍较低，主体不强、效能不高、共享不足等问题较为普遍。综合判断，我国多式联运已步入爬坡过坎、集中攻坚阶段，一些背后隐藏的根源性问题逐渐暴露，主要体现在以下几方面。

多式联运法律法规体系有待完善。当前，我国交通运输领域初步形成了较为成熟的法律法规体系，已颁布《铁路法》、《民航法》、《公路法》、《道路运输条例》、《海商法》、《国际海运条例》等法律法规，明确了各种单一运输方式的法律地位，对相关方的权利、义务、责任构成较强约束。然而，在综合运输领域，尚不存在任何法律法规，造成多式联运在规划布局、投资建设、运营管理等方面缺少法律依据，多式联运缺少政府资金支持渠道，多式联运经营人法律地位及各方法律关系尚未清晰界定，内贸多式联运运单推进较为迟缓。“一次委托、一个费率、一单到底、全程负责”的多式联运服务缺少法律固化，若发生货物损毁或灭失，企业间只能根据签订协议负责，承担了较大的不确定性风险。

多式联运市场格局有待优化。受铁路系统封闭、公路过渡竞争、水路区域垄断、航空建设迟缓等因素影响，竞合融合的多式联运市场格局尚未形成。一是铁路在多式联运市场中主导作用发挥不足，缺少竞争机制引入，铁路运输企业缺乏运营自主权，铁路定价对市场供需关系响应不灵敏，运输组织和服务水平与货主高品质要求存在差距，在多式联运产品的时效性、稳定性、经济性上缺少吸引力。二是公路货运不同程度存在超限超载、疲劳驾驶、违规改装等问题，劣币驱除良币现象普遍，抢夺了适合多式联运的中长距离市场。三是部分港口出现利用自身资源垄断运营、逆市场化的迹象，圈子外企业在港口用地难、进港难、经营难，扰乱了市场自由竞争。四是航空物流与发达国家差距较大，基础设施和服务产品建设均存在短板。

多式联运基础设施发展不充分、不平衡。一是部门间、方式间、区域间规划缺乏统筹与衔接，既存在重复投资、设施过剩、效益不佳的情况，也存在中西部地区设施不足、专业化程度低、资源分散的问题，规模经济作用未能充分发挥。二是物流园区、港口、工矿企业等铁路专用线建设滞后、利用率不高，全国70个重点港区仅39个通铁路，全国铁路专用线完成货运量仅占铁路货运量的9%左右。三是老旧站场多式联运功能缺失，一些传统铁路货场缺少中转、加工、仓储、配载等功能，不具备服务公路的停车休息、货物配载、信息咨询等条件；全国1210个物流园区中仅有25%的园区具备与铁路衔接条件，公铁倒装成本高成为联运梗阻。四是政府部门“重建轻运”的迹象明显，货运枢纽等设施建成后，政府部门对枢纽运行效能缺乏持续跟踪，全面摸底和科学评估不足。

多式联运经营主体仍需壮大。多式联运经营人是组织实施多式联运业务的主体。一方面，国内能够提供一体化运输组织、一站式便捷服务、承担全程责任的龙头骨干多式联运经营人较少，多式联运经营人规模化、网络化、专业化运输组织能力较低，能够提供的适合复杂供应链的多式联运解决方案趋同，“品牌”效益尚未形成。

另一方面，国内多式联运市场集中度较为分散，运输仓储、货物处理、供应商与客户信息等各类资源广泛分布，多式联运经营人跨方式、跨区域、跨国境资源整合能力较弱，在供应商选择、服务议价、仲裁纠纷、信用担保等方面尚未发挥有效作用，国有企业多式联运实质创新不足，深度合作较少，大多停留在框架协议层面；民营企业在干线运输市场中参与度低、话语权小，缺少良好的资本合作渠道。

推进多式联运发展的顶层设计

近日，国务院印发《交通强国建设纲要》，明确提出“到2035年实现货物多式联运高效经济”的目标，并将“推动铁水、公铁、公水、空陆等联运发展，推广跨方式快速换装转运标准化设施设备，形成统一的多式联运标准和规则”作为下一阶段的重点任务，指明了我国多式联运发展方向。为加快建设交通强国，应着力在以下几方面纵深推进多式联运发展。

深化交通运输体制机制改革。以多式联运为切入点，深化交通大部制改革。一是建立健全并落实部与部管国家局之间的职责关系和工作运行机制，适时建立跨部门多式联运常态化会议机制，做好多式联运发展协调工作，择机成立多式联运日常工作执行机构，负责开展全国多式联运日常调度、调查研究、创新引导、市场监管、政府补助等相关工作。二是强化部门间、部省间、政企间协同联动机制，凝聚各方合力，共建共享多式联运发展成果。三是纵深推进“放管服”改革，精简多式联运企业办事流程，全面推行“双随机、一公开”监管方式，打造服务型政府部门。

完善多式联运服务规则。以交通强国建设为契机，研究建立更加完善的多式联运服务规则。一是推动《交通运输法》《多式联运法》《综合交通运输枢纽条例》等研究立法工作，早日实现多式联运有法可依，为多式联运支持政策的制定提供法律支撑。二是加快研究制定多式联运标准规范，进一步完善各种运输方式在设施设备规格尺寸、信息系统数据接口、货物到发手续流程、全程运输责任划分等方面规则的衔接统一。三是加快研究制定内贸多式联运运单，以国家多式联运公共信息系统为依托，推广“一单制”服务方式。

创新多式联运经营管理模式。一是创新多式联运经营模式，鼓励社会资本、民营资本参与多式联运设施投资建设和经营管理，借鉴民营企业商业运营经验，共享改革发展红利。二是大力发展货物集装化运输，满足日益增长的消费品运输需求，积极推动铁路与海运集装箱交换共享，升级集装箱箱管系统，加快形成“陆上与海上流转、境内与境外联动”的集装箱流通闭环。三是创新运输组织模式，提高多式联运产品竞争力，大力发展公铁联运、海铁联运，创新发展陆空联运、空铁联运，规范发展国际铁路联运，促进形成“宜铁则铁、宜公则公、宜水则水、宜空则空”的市场格局。

加强基础设施全生命周期管理。一是统筹规划布局国家多式联运枢纽，加强各种运输方式基础设施的规划衔接，完善铁路物流基地、物流园区、港口、机场等联运服务功能。二是加快推进港口、物流园区、工矿企业铁路专用线建设，根据港口实际需求，推进铁路临港站、港前站建设，打通铁路“最后一公里”。三是研究制定多式联运枢纽建设条件、布局方法、运行评估等标准，跟踪监测全国多式联运枢纽运行状况，逐步建立对枢纽规划、建设、运营、管理、废弃等全生命周期管理机制。

提升多式联运治理能力。一是加强多式联运市场运行监测，研究公铁联运、铁水联运、陆空联运等调查核算方法，综合利用新兴互联网技术，加快建立多式联运统计调查制度、运行监测机制、企业信用评价制度等。二是深化市场价格机制改革，研究各种运输方式合理比价关系，进一步放松对铁路货运市场竞争性领域的价格管制，规范港口经营服务性收费，推进铁路、航空混合所有制改革，加快铁路企业资产资本化进程，发挥市场配置资源的决定性作用。三是加大公路货运市场整治力度，推广标准化道路货运车型，推进高速公路入口配置称重设备，深入开展超限超载车辆联合执法，研究促进道路货运车辆驾驶员安全行驶相关规定，引导中长距离货运需求合理回归多式联运。

编辑 | 杨海霞

设计 | 孙子悦