城轨交通如何实现资金平衡

从1969年北京地铁1号线开通至今已50年，近10年来我国城市轨道交通快速发展，截至2018年底，我国共有35个城市开通，运营线路总长度5761.4公里，与2008年底10个城市770公里比较，开通城市数和运营里程分别增长约2.5倍和6.5倍，目前我国运量里程等位居全球第一。城市轨道交通建设短短几年，但运营是百年及以上，对于大部分开通运营的城市来说，新的挑战才刚刚开始，对降低全生命周期成本、提高综合效益的关注，对资金平衡及可持续发展的研究更加重要和迫切，也是推动城市轨道交通从高速度增长向高质量发展的必然要求。

城轨交通的财务特点

建设投资高，运营周期长，追加投资大。以30公里的地铁线路为例，总投资一般为200多亿元，如多条线路同时建设，资金压力加剧。当项目建成后，运营为百年及以上，既要支付日常运营成本，还要负责建设债务的还本付息，以及占比较大的维修维护和更新改造等追加投资。

票价普遍较低，运营普遍存在资金缺口。城市轨道交通兼具公益性和经济性，内地票价普遍偏低，起步价普遍为2至3元/人，平均票价在3元/人左右，票务收入往往不足以支付运营成本费用，资金缺口需政府通过购买服务或财政补贴等予以支持。
运营的规模效应强，固定成本占比较高。首条线路客流较少，后续线路开通后实现有效换乘和良性互动，客流呈几何倍数增长，规模效应显著。在运营成本构成中，人工、能耗、维修费、管理费用等固定成本占比大，约80%以上；而随客流变化影响最直接的是增加车辆运行的牵引能耗、车辆维护费、驾驶员成本等变动成本，占比低。当客流大幅增长时，票务收入大幅提高，而边际成本较小。

正外部效益高，带动辐射效应显著。城市轨道交通有很强的正外部性和辐射效应，综合效益显著，外部收益数倍于项目经营收入。

综上，城市轨道交通投资大，是现代化城市的“标配”和发展的要求，仅仅依靠票务收入无法覆盖全部支出，仍需政府的支持，而其带来的经济效益大部分流入沿线相关利益主体。因此，如何将巨额正外部效益内部化，用于轨道本身，实现可持续发展，既是挑战，也是未来努力方向。

资金平衡分析及模式

资金平衡的主要目标是通过研究收入来源和支出方面等特点，进行统筹谋划和合理安排，构建科学合理的平衡机制，实现资金平衡和现金流的可持续。在资金平衡筹划方面，“大支出”主要通过“大收入”来平衡，“日常支出”主要由“日常收入”来平衡。从项目支出方面看，有建设期的工程建设投资，运营期间的日常运营成本、更新改造等追加投资、建设债务偿还等；从项目收入来源看，主要有票务收入、以附属资源经营为主的非票务收入、相关物业开发及管理收入等，以及财政给予的相关资金。此外，部分地铁企业在做好建设运营等主业外，积极拓展相关产业和对外输出，创造新收入，成为提升企业经营效益的重要举措。

大平衡模式。按照“大支出”由“大收益”来平衡的原则，政府赋予地铁企业沿线相关物业的开发及经营权，通过外部大额的开发收益来平衡大额的建设投资；长期的运营成本，主要通过票务收入和非票务收入等长期收入来平衡；追加投资则由开发收入和运营收入等综合平衡。该模式有利于统筹投融资、建设、运营和开发，充分挖掘经济效益，实现项目自我平衡和良性循环。

香港地铁由于票价较高且客流强度高，票务收入高，再加上物业开发及经营管理等收入，可全面覆盖全部支出，其盈利属于全口径的盈利。政府不再支出，实现了企业和项目可持续发展；深圳等城市创新土地及资金等体制机制，大力开展综合开发等工作，取得较好效益。

小平衡模式。按照“建设由政府统筹”和“运营由企业负责”的原则，建设投资和追加投资等大额支出均由政府统筹负责；而运营成本通过票务收入和非票务收入等平衡，仍有缺口由政府统筹。运营企业负责运营及附属资源经营等，确保运营可持续。

新加坡地铁，政府承担全部建设投资和更新改造，地铁企业负责运营收支平衡，其盈利属于运营层面的盈利。内地大部分城市采取“小平衡”模式，其中个别实现运营盈利的城市，由于承担追加投资，金额大且存在不确定性，个别年度亏损，影响可持续发展。

综合平衡模式。该模式是多种收入和支出的多种匹配，可细分为多种具体形式，其中通过开发收入反哺运营缺口和部分建设资金是主要形式，可减少财政支出。政府支持地铁企业开发场段上盖和周边用地，充分挖掘和回收经济价值，取得开发收益，同时持有部分物业进行经营，有稳定和持续的租金等收入，这些收入用于弥补日常运营缺口，有盈余还可用于建设，减轻财政负担。

如何实现可持续发展

统筹谋划，提高投资效益，实现正外部效益内部化。一是统筹好轨道线网规划、建设规划、综合开发规划，以及与城市总体规划、综合交通规划、经济社会发展规划等关系，从根本上为实现综合效益最大化打下良好基础。二是要始终坚持“以人民为中心”的理念，客流是票务收入、非票务收入等收入来源的根本，要牢抓主线贯穿于 “规划、设计、建设、运营、开发”等全过程。三是同步改善沿线老城区环境，重点强化各类民生保障和便民服务设施，在新城区同步规划和高强度开发沿线土地，以主要站点为核心着力打造交通便利、功能齐全、环境好、品质佳的地铁社区及小镇，与城市发展深度融合，提高经济效益和社会效益，推动将部分正外部效益内部化。

算好总账和现金流，实现资金平衡和财务可持续。算好总账主要是总体把握所修建线路的建设投资和运营支出等总金额，以及各类收入总额，从而做好投融资的总体安排，保障资金需求；算好现金流，主要是了解多条线路建设及运营叠加起来的分年度现金流，提前做好筹划和准备，实现财务的可持续。通过算好总账和现金流，有利于选择符合自身实际的资金平衡模式。一是系统筹划资金来源，几百上千亿的资金，是从现在及未来的财政资金、土地开发收益等为主来筹集，还是从提高票务收入和资源经营收入等来努力，从而寻找平衡的组合方案。二是逐步打造以地铁企业为主的市场化融资模式，不断拓宽融资渠道。三是推动构建专项资金池，明确资金主要来源，保障建设和运营的可持续。

提高客流强度和运营效率，降低全生命周期成本。客流强度高低既是对规划建设成果的考量，也是衡量运营成效的核心，提高客流强度才能发挥出规模效益，摊薄占比太高的固定成本，是确保资金平衡的关键。一是在规划建设要处理好服务客流和引导发展的关系，对于开发不足区域的线路或者段落，要慎重选择建设时序，如后续开发跟不上，客流少将会持续较长时间，造成较大资金缺口。二是高水平设计，合理控制建设投资，按照“以人民为中心”的理念和“建设为运营服务”等要求，避免不必要的投资浪费和因设计建设不合理给运营造成的负担。三持续提升客流，既要通过优化内部运营组织等措施，也要强化外部交通接驳、风雨连廊建设等，充分发挥公共交通骨干优势。四是要提高各类资产和设备的使用及周转效率，积极推动智能化运维等新技术，可减少过多投入，是降本增效的关键，如地铁车辆通过合理调度可适当减少购买和后续维保费用，备品备件通过科学管理可有效降低库存等。五是高度重视追加投资，在发生当年往往严重影响资金平衡，欧美个别城市由于之前对追加投资预估和安排不足，后续投入不够，造成设施设备老旧和服务水平下降，陷入恶性循环，要提前建立应对机制以及资金储备。

逐步构建可持续发展体制机制和政策。一是厘清政府与地铁企业的界面，充分发挥地铁企业作为实施主体的作用。二是构建正外部效益回流机制，将外部效益反哺建设和运营等，如明确将沿线土地增值部分和二级开发收益等集中起来，专项用于轨道建设等；三是建立市场化机制，根据公益性和经济性特点，逐步建立政府购买运营服务机制，按照行业标准和有关要求确定运营费用，由地铁企业进行统筹使用，有效把控运营总成本，进一步激励运营企业降本增效；四是持续创新，及时根据新形势新要求对个别机制和政策进行优化，为项目高质量发展和可持续发展提高各类保障和支撑。

编辑 | 张   盼

设计 | 孙子悦