统筹推进综合货运枢纽与国家物流枢纽融合共建

文｜向爱兵  中国宏观经济研究院综合运输所交通运输咨询中心主任

为扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务，国务院印发了《扎实稳住经济的一揽子政策措施》。其中，第29条明确提出“统筹加大对物流枢纽和物流企业的支持力度”，要求2022年中央财政安排50亿元左右，择优支持全国性重点枢纽城市。统筹加大物流枢纽支持力度，重点在投资关键在统筹。当前稳投资稳经济保产业链供应链稳定，亟需优化整合货运物流枢纽资源，统筹推进综合货运枢纽与国家物流枢纽融合共建。综合货运枢纽与国家物流枢纽是支撑我国重点枢纽城市经济运行的重要载体，是链接生产和消费、畅通国民经济循环和产业关联的关键节点，在构建新发展格局中具有重要地位和作用。新形势下，如何充分发挥投资稳定器和杠杆的作用，统筹推进综合货运枢纽与国家物流枢纽建设已成为业界重点关注的议题。

国家高度重视综合货运枢纽与国家物流枢纽建设

综合货运枢纽是我国现代综合交通运输体系的重要组成部分。2012年，国务院印发《 “十二五”综合交通运输体系规划》，首次提出要“加强以铁路和公路货运场站、主要港口和机场等为主的综合货运枢纽建设”。2021年中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，明确要求“建设综合货运枢纽”；在此基础上，交通运输部等5部门联合印发《现代综合交通枢纽体系“十四五”发展规划》，进一步提出要依托20个左右国际性和80个左右全国性综合交通枢纽城市规划建设一批综合货运枢纽。日前，财政部、交通运输部已印发了关于支持综合货运枢纽补链强链的投资补助政策。建设综合货运枢纽已成为构建现代综合交通运输体系、实施交通强国战略的重要抓手。

国家物流枢纽是我国现代物流体系的核心基础设施。2018年，国家发展改革委、交通运输部印发《国家物流枢纽布局和建设规划》，确定在127个国家物流枢纽承载城市规划布局 212个国家物流枢纽；2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，明确提出要“完善国家物流枢纽、骨干冷链物流基地设施条件”，“十四五”期间要推进120个左右国家物流枢纽建设。2022年1月，国务院批复印发《“十四五”现代流通体系建设规划》，进一步强调要“大力发展国家物流枢纽”。2019-2021年期间，国家发展改革委已先后实施了三批共计70个城市、75个国家物流枢纽建设示范项目。建设国家物流枢纽已成为“十四五”时期乃至中长期我国构建现代流通体系、促进经济高质量发展的战略举措。

统筹推进综合货运枢纽与国家物流枢纽融合共建，不仅仅是当前稳投资、稳经济、保产业链供应链稳定的形势要求，更是新阶段贯彻落实新发展理念、畅通国民经济循环、加快建设交通强国和构建新发展格局的时代要求。

一是完整准确全面贯彻新发展理念的内在要求。贯彻新发展理念是关乎我国发展全局的一场深刻变革，是指引我国交通运输和现代物流高质量发展的目标纲领。坚持创新发展，要求充分发挥新一代科学技术的牵引作用，培育枢纽经济发展新动能，探索枢纽规划建设和开发管理新模式。坚持协调发展，要求顺应交通运输与现代物流产业融合趋势，推动综合货运枢纽与国家物流枢纽融合共建。坚持绿色发展，要求减少环境污染保护生态环境，推动货运（物流）枢纽节约集约建设。坚持开放发展，要求加强国内国际、区域城际间货运（物流）互联互通和一体衔接，强调更深度融入全球供应链、产业链和价值链，加快构建国内国际双循环相互促进的统一体。坚持共享发展，要求优化资源配置，合理利用土地、线位和空间资源，推动综合货运枢纽与国家物流枢纽共建共享共用。

二是高效服务支撑构建新发展格局的战略举措。当前，我国国民经济运行在交通物流枢纽节点、货物运输中转环节等方面还存在一些“短板”和“卡脖子”问题，尤其是在新冠疫情冲击下国家物流枢纽和综合货运枢纽的中转链接功能减弱，导致全球产业链、供应链局部断裂，形成了影响国内经济循环的“堵点”和“痛点”。新阶段加快构建新发展格局，迫切需要以融合共建国家物流枢纽和综合货运枢纽为突破口，着力提升枢纽中转链接能力和城市整体竞争力，引导促进区域经济融合创新，推动国内国际双循环互促，全面融入、对接和嵌入全球产业及流通分工体系，加快建设融全球采购、生产、贸易、物流一体的供应链运行体系，打造支撑国内大循环、服务国内国际双循环的战略支点。

三是加快建设交通强国迈向现代化的重要抓手。建设交通强国是建设现代化经济体系的先行领域，是全面建成社会主义现代化强国的重要支撑。加快建设交通强国，迫切需要统筹推进现代综合交通运输体系和现代物流体系、现代流通体系建设，扭住枢纽建设这个“牛鼻子”，以融合共建综合货运枢纽和国家物流枢纽为主要抓手，加快构建高质量的国家立体综合交通网和覆盖全球、安全可靠、高效畅通的物流流通网络。强化综合货运枢纽物流服务、供应链组织和枢纽经济功能，形成涵盖交通运输、邮政快递、仓储配送、装卸搬运、流通加工、信息金融、产业组织等在内的跨行业、跨地区、多层次、全方位联接与协同的枢纽经济区，推动综合货运枢纽向综合性物流枢纽、区域产业组织中心和全球供应链组织中心转变。

统筹推进综合货运枢纽与国家物流枢纽融合共建的政策建议

统筹推进综合货运枢纽与国家物流枢纽融合共建，应着力理顺发展关系、明确发展路径、创新发展模式，完善补助政策，推动以枢纽城市为主导实现综合货运枢纽与国家物流枢纽统一规划、统一设计、统一建设、统一开发和协同管理。

一是要准确把握综合货运枢纽与国家物流枢纽的内涵。综合货运枢纽和国家物流枢纽都是集中实现货物集散、转运等功能的基础设施群和各种运输方式高效衔接的载体。二者的主要区别在于：国家物流枢纽的功能更加丰富和多元，包括了产业组织和供应链功能。鉴于目前行业认识还存在分歧，建议国家在政策层面进一步明确综合货运枢纽与国家物流枢纽的关系，推动地方政府依托综合货运枢纽建设国家物流枢纽，促进综合货运枢纽与国家物流枢纽融合共建，强化货运（物流）枢纽对枢纽城市的支撑引领作用。同时，进一步明确综合货运枢纽与综合交通枢纽城市的关系，确定不同层级枢纽城市中综合货运枢纽的功能、类型和数量；研究制定相关行业或国家标准，推动国家物流枢纽、综合货运枢纽规范标准互认或统一。

二是要加强枢纽承载城市间的衔接促进枢纽协同发展。加强综合货运枢纽与国家物流枢纽承载城市、国家物流枢纽与国际性、全国性和口岸型综合交通枢纽城市的有效衔接。推动未列入国家物流枢纽承载城市的综合货运枢纽，大力发展现代物流和供应链业务，沿着“通道汇成枢纽—枢纽集聚物流—物流联动经济”的发展逻辑，逐渐向物流集聚区转型发展，并最终建设成为多功能、广辐射、强集聚的国家物流枢纽。推动未纳入国家综合交通枢纽城市的国家物流枢纽，不断强化货运组织和交通链接功能，沿着“经济驱动物流—物流驻成枢纽—枢纽重塑通道”的发展逻辑，培育枢纽交通新优势，打造以国家物流枢纽为核心的国家综合交通枢纽城市。推动承担国家物流枢纽与综合货运枢纽双重功能的枢纽城市，大力发展枢纽经济和通道经济，沿着“货运物流交织—通道枢纽互促—交通物流融合”的发展逻辑，强化交通物流融合对城市经济高质量发展的支撑引领作用，着力提升枢纽城市的资源要素集聚辐射能力、区域经济影响力和国际竞争力。

三是要以地方政府为主导统一枢纽规划布局与建设开发。强化枢纽城市人民政府在枢纽规划建设中的主导作用，推动综合货运枢纽与国家物流枢纽统一规划、统一设计、统一建设、统一开发和协同管理，引导地方人民政府建立融合共建、一体协同的交通物流枢纽发展新机制。坚持规划引领，推动国家综合交通枢纽城市、国家物流枢纽承载城市统一研究制定综合货运枢纽（国家物流枢纽）布局建设方案。创新枢纽一体化开发建设管理模式，鼓励采用管委会或联合入股、龙头企业开发等方式，打造统一的枢纽建设开发平台。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励枢纽运营采取市场化运作方式。

四是要提升中央预算内和车购税资金补贴的精准有效性。统筹安排国家综合交通枢纽、货运枢纽(物流园区)、国家多式联运示范工程等项目财政补助，聚焦国家物流枢纽和综合货运枢纽建设，集中力量办大事、把钱花在“刀刃上”。充分发挥中央财政资金的杠杆作用，合理确定中央预算内、车购税资金的补助范围和规模，把握好不同类型、不同层级枢纽建设节奏，避免重复建设、盲目建设和低效建设。建立健全综合货运枢纽、国家物流枢纽补助项目遴选制度和示范效果评估机制，探索建立示范项目补助奖惩和退坡机制。进一步提高车购税资金分配的针对性和导向性，加大综合货运枢纽多式联运换装设施与集疏运体系建设的资金支持，鼓励拓展综合货运枢纽供应链服务功能，引导综合货运枢纽向物流集聚区转型发展。研究制定车购税支持国家物流枢纽建设实施方案。积极推动扩大中央预算内投资用于国家物流枢纽建设的资金规模，加快推进中央预算内资金支持国家物流枢纽经济项目建设。