《国家公路网规划》对新时期公路建设投融资的影响

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，推进国家公路高质量发展，国家发展改革委会同交通运输部印发了《国家公路网规划》（以下简称《规划》）。《规划》提出了国家公路网到2035年的布局方案，总规模约46.1万公里，与国家公路网规划（2013 年-2030 年）（以下简称2013版规划）相比，新规划的国家公路网总里程增加6.1万公里，其中国家高速公路净增里程约2.6万公里。从公布的新规划方案看，国家公路网里程规模增长相对有限，但公路建设发展重点有所调整，会对未来公路建设领域投融资走向产生重要影响，值得关注。

⬆ 2022年9月23日拍摄的芜合高速公路上跨淮南铁路箱梁架设施工现场，芜合高速公路是安徽省通往浙江等东部沿海地区的重要通道（无人机照片  新华社记者  周牧摄）

新时期公路建设发展的主要问题及路网修编亮点

1.新时期公路发展面临的突出矛盾

我国自20世纪90年代起，不断加大公路基础设施投资，自1997年至2021年，东部省份地区高速公路总长度从3163公里增加至4.73万公里（14.9倍）；而与此同时，西部地区的高速公路总长度从358公里增加至6.911万公里（193倍）。公路基础设施快速发展，在极大改善区域联通性，促进经济增长的同时，也产生了一些问题：

一是土地资源空间错配，公路基础设施结构布局不合理。为扶持中西部地区经济发展，国家倾向于把用地指标大量投向中西部地区，从而使得我国中西部人口稀少地区的土地供给相对宽松，东部人口稠密、经济发达地区用地供给则相对紧张，从而造成整个国家层面出现了土地资源的空间错配。公路基础设施供给结构同样如此，全国各类公路设施用地比例，呈现由东到西渐次降低的趋势，特别以环渤海、长三角地区公路用地比例最高，中西部地区公路用地比例较低。东中西部高速公路里程分别是4.7、3.8和6.9万公里，高速公路人均密度分别为0.84、1.06和1.81公里/万人。

由此产生了西部公路基础设施空置和东部公路基础设施紧张同时并存的现象。根据2021年国家干线公路交通情况分析报告，东部地区干线公路年平均日交通量为22698puc/日，是西部地区的3.4倍，东部地区干线公路拥挤度为0.58，中部为0.46，西部则为0.32；东部地区承担的行驶量为426931万车（pcu）·公里/日，占全国总量的45%。

二是债务负担较重，中西部地区尤为突出。为配合国家发展战略要求，中央的交通财政补助资金也大量投向了中西部等欠发达地区。这既促进了中西部地区公路基础设施的快速发展，也加大了中西部地区的债务负担，因其增长除了依赖转移支付外，其余是靠大量的借债投资实现的。如果没有可持续的经济增长，则地方政府的债务问题由于存在滚雪球效应，负担将越来越重。

三是特大城市都市圈交通不畅，服务水平下降。都市圈以通勤客流为主的交通，城市周边高速公路绕城路段、出入口路段往往需要承担大量的城市交通，短途交通与中长途交通混杂，服务水平严重下降。例如京沪高速G2、沪昆高速G60等在上海及周边路段的交通量都已突破10万辆/日，杭州湾地区环线、珠江三角洲地区环线部分路段交通量也已突破10万辆/日，服务水平降至三级及以下。

2.《国家公路网规划》修编主要内容及亮点

从此次《规划》修编的主要内容看，《规划》提出了国家公路网到2035年的布局方案，总规模约46.1万公里。其中，国家高速公路网规划总里程约16.2万公里，未来建设改造需求约5.8万公里，其中含扩容改造约3万公里。普通国道网规划总里程约29.9万公里，未来建设改造需求约11万公里。与2013版规划相比，新《规划》的国家高速公路网整体覆盖范围从城镇人口超过20万的中等及以上城市，进一步延伸到了城区人口10万以上的市县，大大提升了国家高速公路网的覆盖深度。

2019年，中央财经委员会第五次会议就明确提出，“要改革土地管理制度，增强土地管理灵活性，使优势地区有更大发展空间。”因此，适时调整土地政策，放宽人口稠密、经济发达的中心城市交通用地政策，通过区域用地的占补平衡，或者用地指标交易等方式，实现土地资源的高效配置，促进公路基础设施结构布局优化，加快解决都市圈、城市群间干线交通，着力解决好经济圈内部的交通微循环，是此次国家公路网修编重点解决问题之一。

因而，尊重新型城镇化发展的客观规律，增加东部地区交通基础设施供给，加强都市圈、城市群地区的交通运输联接需求，使得交通运输资源逐步向优势地区倾斜成为了此次规划修编的最大亮点。《规划》主要加强了对城市群和都市圈发展的支撑，缩短了城市群和都市圈城镇间的时空距离，增强了城市群和都市圈的联系。在保持 2013版规划的7条首都放射线、11条北南纵线、18条东西横线主骨架（71118）没有变的基础上，新规划主要增设了12条都市圈环线、11条并行线和58条联络线，调整了6条既有规划路线走向。其中，12条都市圈环线是本次国家高速公路网规划新增的一大类别，也是最大的一个亮点，涉及哈尔滨、长春、杭州、南京、郑州、武汉、长株潭、西安、重庆、成都、济南、合肥等12个都市圈。

新时期公路建设发展需求特点

为适应未来经济发展需求，我国的区域空间发展战略正在调整中。习近平总书记2019年12月在《求是》发表文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》指出，“要尊重人口和产业向优势地区集聚的客观规律，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其它地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。”可以预见，未来我国人口将进一步向城镇地区流动，以中心城市为核心、城市群为主体的城镇连绵发展空间将进一步扩大。而且随着户籍制度壁垒和城乡二元结构破除，束缚现有要素自由流动枷锁的打破，发达地区对人口的吸引力将更强，核心城市群的区域发展动力源作用更加突出，未来我国经济的极化现象不可逆转。由此也对城镇地区，特别是都市圈、城市群等城镇密集地区的公路基础设施建设提出了更高要求。从新型城镇化发展需求看，新时期公路建设发展需求将具有以下特点：

1.加大公路网连通深度和密度，助力城市经济多样化发展

交通基础设施建设作为国民经济的一部分，和国民经济发展之间并不是单向的促进或制约关系，而是具有交互性和反身性的互动关系。它既会对国民经济发展产生一定促进或制约作用，其自身发展方向和发展轨迹也会被国民经济发展需求所影响。经济的多样性需要人的集聚才能实现，而人的集聚和交易成本的降低都有赖于交通基础设施的建设发展，是交通基础设施的建设使经济的多样性成为可能，其反过来又会带来更多的交通基础设施建设需求。
以外卖产品为例，其供需具有很强对偶性，需要同时产生才能交易成功。因此，在初始交通基础设施条件下，如果一个外卖店的销售半径为5公里，因为需求有限，外卖店就只能提供大众化的产品，客户也只能享用大众化的产品。假如交通基础设施水平提升，使得成本不变的情况下，销售半径提高到20公里，一个店能覆盖的面积扩大16倍——市场深度扩大16倍。于是，很多较为小众的产品也可以生产了，而且客户的福利也得到了大幅度的提高——可选择的产品种类大幅度提升。所以，为了提高经济系统的多样性，我们需要缩短人与人之间的距离，降低人与人之间的交易成本，更多种类的供需才会产生。因此加强城镇公路建设，对促进城市经济多样化发展十分必要。

2.完善公路网规划布局，引领城市时空格局合理分布

交通是城镇化发展的前提和重要驱动力之一，能够有效引导城市形成合理的城市发展形态。路网规划能够体现人类对居住、生产和生活等各类空间联系的发展意图，会对城镇体系的结构功能产生重大影响。良好的公路规划可以对城镇区域规划发挥积极的调整作用，促使其合理有序开发。公路基础设施的建设发展为城市发展创造基本条件，能够促进城镇群或都市连绵区的形成。都市圈、城市群的空间布局也会影响公路网络格局的形成和完善，决定着运输需求规模与特点，对公路运输提出新的要求。

公路基础设施是城镇发展和功能提升的重要保障，是强化城市联系的载体。公路基础设施特别是快速路网建设对缩短时空距离、改变区位条件有重要作用。城市间的快速通道缩小城镇组群间的时空范围，促进产业和人口集聚，促进城镇的形成和规模扩大。同时，快速化的城市交通使中心城市的服务职能向周边城镇辐射的范围扩大，也有利于区域城市职能的整合。

3.加强公路快速路网建设，支撑城市产业升级扩张

公路基础设施建设对城镇化发展具有较强的引导支撑作用，能够有力支撑城市产业升级和城市经济社会新动能的发展培育。公路网络化发展会促成一般制造业在区域内分散化布局，并与核心轴线上的中心城市发生密切的产业分工和协作关系。公路特别是高速公路的连通使得制造企业原材料和中间产品的获得更为便捷，而产品则可以迅速到达市场或国际货运门户（机场/海港），本质上促成制造企业面向原辅料产地和市场的物流成本（费用成本、时间成本）下降，产业分工协作在更大的空间范围内得以实现，推动制造业功能的空间布局整体呈现出由核心城市向外圈层扩张的态势。

4.大力建设智慧、绿色公路，助力城市健康可持续发展

智慧、绿色是公路建设高质量发展的必然要求。建设绿色公路可以降低大气污染、保护生态环境，对于促进城市健康、可持续发展具有重要意义。2021年第二届联合国全球可持续交通大会以“可持续的交通，可持续的发展”为主题，聚焦减贫脱贫、国际互联互通合作、绿色发展、创新发展、安全发展等议题凝聚共识，要求进一步推进全球、区域和国家的可持续交通发展。目前我国大力发展绿色公路成效显著，为持续改善生态环境质量、建设美丽中国提供了有效支撑，但绿色公路占比仍然较小，还有较大的改进提升空间。

智慧公路作为现代信息技术与传统公路基础设施融合的产物，能够有效解决诸如局部拥堵、隧道应急救援、服务区停车等公路运营管理中的痛点问题。随着智慧监控、智慧决策、智能配套、自动驾驶等新兴技术运用，公路智慧化水平不断提高，还能减少公路交通事故，提升道路通行效率，方便运营管理，提高应急指挥、道路管控、资产管理等能力；通过车道级主动管控、ETC预交易等系统应用，减少交通拥堵和收费站通行时间，降低碳排放；通过智慧照明系统应用降低能耗等。

 未来公路建设发展投融资关注重点

1.公路建设投资方向将调整，高质量发展投资需求旺盛

近年来，国家公路快速发展，建设投资维持高位运行，已成为稳投资、稳增长的重要领域。“十三五”以来，我国公路建设投资占GDP比重约为2.4%，其中国家公路建设投资占公路建设投资的比例基本稳定在36%左右，在稳投资、稳增长方面作用十分显著。但从未来建设需求看，“十四五”后国家公路建设的里程规模将逐步放缓，公路基础设施的绿色、数字化转型却需要大量资金投入。因而，未来公路建设的资金需求依然旺盛，但公路建设投资方向会有所调整。

智慧公路是公路现代化的重要标志和高质量发展的演进形态，我国拥有世界上最庞大的高速公路网络、最复杂的车路应用场景和超大规模的公路线网,发展智慧公路具有巨大潜力和广阔空间。面向公路现代化发展要求，适当修改和拓展公路技术标准，前瞻性推动下一代国家公路网发展，构建高水平自动驾驶公路，为规划新建高速公路预留高等级自动驾驶车道；建设专用货运公路，按重载要求提升公路承载等级，消除公路客货车辆混行造成的安全隐患，有效应对重载车辆对公路路面的常态化损毁；探索打造时速高于200公里的超级高速公路，全面提升公路运行效率等，都需要大量资金投入。

公路建设是资源密集型和对生态环境影响较大的领域，是实现“双碳”目标的重要组成部分。绿色公路建设不仅涉及到筑路材料、钢铁产业、工程装备制造业等传统产业，而且以智慧化为基础的绿色公路建设，还涉及到太阳能利用、氢能源加注站、新一代信息技术应用等战略性新兴产业，与能源网建设也存在协同联动。根据交通运输部《公路“十四五”发展规划》和《绿色交通“十四五”发展规划》，“十四五”期间将新增约10万公里二级及二级以上公路，同时将继续“深化绿色公路建设，因地制宜推进新开工的高速公路全面落实绿色公路建设要求……”。绿色公路更高的建设标准和环境保护要求，意味着更高的建设成本，建设安全、便捷、高效、绿色、经济的高品质现代化公路体系，发挥好绿色公路的产业带动效应与协同联动优势，均需要海量资金投入。

2.公路建养资金来源日益缩小，在新发展形势下面临变革

公路建设的财政资金主要来源于车购税，自2014年9月1日起，我国一直对新能源汽车免征车购税，随着新能源车辆购置的大幅增长，必然对车购税收入产生一定影响。另一方面，《收费公路管理条例》的修订迟迟无法出台，一些高速公路面临到期无法继续收费，收费标准无法合理调整提高，现行收费公路政策吸引社会资本投资公路建设的功能逐步减弱等问题。加之地方政府债务逐步开展全口径的综合管控和分类治理，防风险长效机制稳步推进，使得公路项目投资领域处于新旧平衡的交替状态。

另外，由于已建成公路规模的快速增长，公路养护资金需求矛盾正日益加剧，亟待破解。随着新能源车辆加速增长和用户出行方式、运输结构的调整，成品油消费税的税基正在快速减少，公路养护资金加速失血。据有关研究测算，“十四五”期公路养护年均资金需求约为4800亿元，是“十三五”期投入的2.3倍，而成品油税费改革转移支付资金自2017年以来一直保持2200多亿，资金缺口较大。

故改革创新公路建设的投融资政策，进一步完善多渠道、多层次、多元化投融资模式，鼓励吸引社会资本参与公路建设；积极盘活存量资产，鼓励在高速公路领域稳妥开展基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）；适时修订《公路法》《收费公路管理条例》等法律法规，调整收费公路政策等，成为了保证公路建设可持续健康发展的必然要求。

3.公路建设的资源要素制约不断增强，公路战略定位亟需调整

目前，公路建设受环境因素影响、土地资源利用制约等情况日益严峻，公路建设用地矛盾尤为突出。普通公路建设用地难以保证，国家公路用地虽然可以保障，但按照占补平衡的要求，国家公路建设往往需要购买大量用地指标，将极大增加建设成本投入，降低财政资金杠杆作用的发挥。

由于现有交通发展矛盾已不是经济增长需求与基础设施供给不足之间的矛盾，而是如何平衡交通发展与外部环境资源约束之间的矛盾，实现交通运输向可持续、高质量发展方向转型的问题，显然这些矛盾无法通过基础设施布局优化解决。而且随着新技术，特别是新的载运工具发展，已经改变了传统意义上的物理空间位置，交通运输时空距离的意义和价值凸显。交通强国纲要明确提出要基本形成“全国123出行交通圈”和“全球123快货物流圈”，就是以时空距离形式，对交通运输基础设施建设发展提出的新要求。

纵观历史，公路建设历次快速发展都与国家的经济发展周期密切相关，在稳定国民经济发展中，发挥了独特而重要的作用。但站在新的历史发展时期，公路建设在国民经济发展中的作用需要重新审视定位。进一步加强公路的战略定位和发展方向研究，更好地适应新形势变化要求，处理好公路发展与资源环境要素制约之间的关系，统筹考虑公路的空间布局和发展政策安排，实现从加强空间联通性向提升时效性的发展目标转变，充分运用好政策引导手段，才能真正实现公路建设的健康可持续发展。