美国构建“三位一体”供应链安全体系

美国对供应链安全的重视可以追溯到小布什政府时期。鉴于对国际安全环境的评估以及美国国家安全战略的调整，特朗普政府上台后进一步完善了美国产业链供应链安全体系的战略设计，其关注重点也由灾难性风险转向了大国政治博弈风险。2017年《美国国家安全战略》报告明确提出“经济安全就是国家安全”的论断，其中7次提到“供应链”一词，涉及保卫国防工业供应链、建立有弹性的供应链、防止敏感信息泄露并保证供应链完整性等方面。同年，美国陆续出台相关战略文件，以提高制造业、国防以及高科技等战略领域的供应链安全性与弹性。例如，12月20日，特朗普总统发布13817号行政令《保护战略矿产品安全和可靠供应的联邦战略》，要求相关部门确定关键矿物的新来源；增加供应链各级的活动，包括勘探、采矿、浓缩、分离、合金化、回收和再加工关键矿物等措施，并指令内政部长180天内公布关键矿物清单，指示商务部会同国防部等部门提交有关“减少国家对关键矿物依赖的战略举措，评估发展关键矿物再循环和再加工技术以及关键矿物的替代技术方面的进展”等内容的报告。 2019年6月，美国商务部发布了这份报告，列出了六大行动计划：（1）推进关键矿产供应链的转型研究、开发和部署；（2）加强美国关键矿产供应链和国防工业基础；（3）加大与关键矿产相关的国际贸易与合作；（4）提高对国内关键矿产资源的认识；（5）改善在联邦土地上获取国内关键矿产资源的途径，缩短联邦许可时间；（6）增加美国关键矿产劳动力。 7月，美国国防后勤局(Defense Logistics Agency)发布《供应链安全战略》，指出了供应链安全四个重点战略领域：供应链安全制度化；维护关键数据完整性并保护访问权限；与生产高质量产品且信誉好的供应商合作；增强系统、流程、基础设施和人员的弹性。

拜登政府也十分重视对美国产业链供应链安全体系的评估分析与战略规划。2021年2月24日，拜登总统签署行政令，要求对美国半导体、新能源电池、关键矿物和医药用品四大关键领域的供应链弹性进行评估，并在100天内提交报告。6月8日，白宫发布了题为《建设有弹性的供应链，振兴美国制造业，促进广泛增长：根据第14017号行政命令的百日评估》报告，指出：“更安全、更有弹性的供应链对我们的国家安全、我们的经济安全和我们的技术领先地位至关重要。”然而，美国在国防产业原料供应、关键矿物、半导体等方面对外依存度高。该报告表示，国内供应商的有限供给、全球供应链容易中断以及依靠竞争对手国家的供应商对美国国防工业的安全与发展构成严重挑战。报告还提及中国提炼了全球60%的锂和80%的钴，这是大容量电池的两大核心原料，从而令美国国内汽车工业的未来面临巨大脆弱性。报告认为，美国曾是全球半导体生产的领导者，但却把太多的半导体制造业外包到海外。在过去20年里，美国在全球半导体产量的占比从37%降至12%。报告强调，美国对进口芯片的依赖给半导体供应链带来了新的漏洞。“生产能力的丧失，威胁到半导体供应链的所有环节以及美国的长期经济竞争力。”

面对日趋激烈的大国竞争以及新冠疫情的影响，特别是俄乌冲突所带来的巨大地缘政治动荡，美国加快构建“在岸外包”“近岸外包”“友岸外包”三位一体的供应链保障体系，以提升美国关键供应链的韧性与安全。

“强本固基”——构建“在岸外包”体系

构建美国本土关键供应链产业链体系不仅可以保障其安全可控，而且还可以促进制造业发展，增加就业岗位，推动经济结构的优化。特朗普政府时期，美国主要通过“打拉结合”的方式来推动制造业回流美国，试图构建美国供应链“在岸外包”（onshoring）体系。一方面，美国通过发动贸易战、限制对美投资等方式来打击竞争对手，提升美国产业竞争力；另一方面，特朗普政府通过国内立法等手段，借助于税收政策来诱迫美国企业回流或转移。例如， 2017年《减税与就业法》（TCJA，H.R.115-97）通过改革跨国企业的国际税收管理体制，来鼓励跨国公司回流利润、搬迁企业住址，激励国内投资、增加就业。

拜登政府继续强化“在岸外包”体系建设，主要采取了以下措施：

一是设立供应链特别工作组等部门，加强供应链政策的部门间协调。2021年6月8日，拜登政府成立了应对“供应链中断特别工作组”（Supply Chain Disruptions Task Force），以解决半导体、建筑、运输、农业和食品行业的短期供应短缺。该工作组由商务部、交通部和农业部组织实施。美国商务部重新组建了供应链竞争力咨询委员会(ACSCC)，以汲取重要的多方利益相关者和行业意见，并提供可行的建议，以解决制造业、劳动力和货运运输领域的供应链问题。此外，美国能源部(DOE)设立了新的制造和能源供应链办公室，卫生与公众服务部(HHS)设立了新的专用公共卫生工业基地扩展和供应链管理办公室，它们的核心任务是促进供应链韧性。

二是推动国会立法或以行政命令方式，加大基础设施投资，扩大对关键技术的研发支持，增加半导体等关键材料的产能。为了创造良好的国内产业发展环境，2021年11月15日，拜登总统签署了1.2万亿美元的“两党基础设施法”（the Bipartisan Infrastructure Law），着力于解决美国基础设施重建、加强制造业、创造高薪就业机会、发展经济和解决气候变化危机等问题。其中，该法在港口基础设施和水道方面投资170亿美元，在机场方面投资250亿美元，以减少港口和机场附近的拥堵和排放，推动电气化和其他低碳技术。这些基础设施的建设将有助于增强美国的供应链韧性，“现代的、有韧性的、可持续的港口、机场和货运基础设施将通过消除瓶颈、加快商业发展和减少对邻近社区的环境影响来加强我们的供应链，支持美国的竞争力”。8月，拜登总统签署生效的《2022年芯片与科学法》（The CHIPS and Science Act of 2022）将提供约527亿美元的资金补贴和税收抵免等优惠政策，加大芯片产业的本土产能。这部法律要求“任何接受联邦研发的公司必须在美国本土运用他们发明的技术。这意味着我们将在美国投资，在美国发明，在美国制造”。

除了芯片领域以外，新能源、生物技术与生物制造等领域也是拜登政府关注的关键领域。2022年8 月16 日，拜登总统签署了《2022年通胀削减法》（Inflation Reduction Act of 2022），涉及资金规模超过7000亿美元，其中3690亿美元将会投资在气候变化和能源安全领域。根据此法，美国政府将向购买电动车的消费者提供最高7500美元税收抵免，购买二手电动车也可获最多4000美元税收抵免。不过，所购车辆的最终组装要在美国或者与美国签署自由贸易协定的国家进行，其所使用的电池至少有40%的金属原料和矿物（例如锂和钴）也要在上述国家开采、提炼。这些规定被认为是拜登政府提倡与保障“美国制造”的“护栏条款”。9月12日，拜登签署行政命令，启动“国家生物技术和生物制造倡议”（National Biotechnology and Biomanufacturing Initiative），计划投入逾20亿美元用于生物技术研发，促进制药业以及农业、能源等行业的“美国制造”，宣称该倡议“将确保在美国发明的一切都能在美国制造”。此外，美国政府还援引《国防生产法》（the Defense Production Act）加大对国防相关领域半导体供应链的保障。

三是鼓励私人投资以及外国直接投资以增强美国供应链体系的韧性。为应对半导体供应短缺问题，美国将支持私营机构直接投资境内半导体制造和研发，同时引进日本、韩国企业赴美投资半导体产业。据美国半导体工业协会的统计，自2021年起，半导体企业宣布到2025年前在美国新增投资800亿美元。作为保障美国供应链韧性的牵头部门，美国商务部发布了关于保障美国半导体供应链安全的一系列建议，并建立起与企业、美国盟友与伙伴的常态化接触机制，以推进增强全球半导体供应链的实际解决方案。2021年，美国商务部领导的旨在增加在美商业投资的“选择美国”（SelectUSA）计划吸引了总额达125亿美元外国直接投资，支持了1800多个就业岗位。截至2022年7月，国内外各大公司已宣布投入350多亿美元支持半导体和电动汽车电池等行业在美国生产。

四是继续加大对关键行业与领域的供应链安全审查。2022年9月15日，拜登政府签署行政命令，扩大美国外国投资委员会（CFIUS）的职权与职责，要求其“对不断演变的国家安全风险进行严格审查”，其对象就包括对美国关键供应链韧性产生影响的特定类型交易。财政部长耶伦在一份声明中表示：“加强我们的供应链，防范外国威胁，加强我们的国家安全，这项行政令突出了CFIUS在这方面的重要作用。”

“近邻效应”——打造“近岸外包”体系

鉴于美国国内政策环境、产业基础以及人力成本等制约因素，打造关键供应链“在岸外包”体系非一日之功。为此，美国政府高度重视构建“友岸外包”“近岸外包”体系，以打造更具韧性、更加多元、更为安全可靠的供应链生态系统。

“近岸外包”（nearshoring）特指一国的企业将业务外包给与其地理、时区、语言相近的邻国或邻近地区的企业，实现生产的区域化布局。美国是“近岸外包”这一概念的提出者和倡导者，拉美因其与美国特殊的地缘政治经济关系在其中扮演了重要角色。2020年7月生效的《美墨加协定》（USMCA）就是促进美国制造业近岸化的重要举措。它通过畸高的原产地标准使得全球价值链逐渐向区域价值链收缩，以此来鼓励与促进制造业的本域化。

拜登政府上台后继续推进“近岸外包”体系构建。在2021年“美国—墨西哥高级别经济对话”期间，双方建立了供应链工作组，负责评估供应链需求，以吸引投资，减少半导体和信息通信技术(ICT)等关键部门因供应链中断而受影响的脆弱性。2022年4月26日，美国众议院西半球公民安全、移民和国际经济政策小组委员会成员马克·格林（Mark Green）提出《西半球近岸外包法案》（The Western Hemisphere Nearshoring Act），提出为鼓励产业回迁，将向从中国迁往拉美的企业提供低息贷款，并给予15年免税待遇，但相关企业须承诺不被中、俄政府或其他外国竞争对手（foreign adversary）拥有或控制，企业总部不得设在上述国家。6月，在第九届美洲峰会上，美国宣布建立“美洲经济繁荣伙伴关系”（Americas Partnership for Economic Prosperity），旨在推动西半球经济复苏和增长，主要涉及领域就包括打造更具弹性的供应链，“我们的经济安全依赖于多样化、安全、透明和可持续的供应链。我们认识到供应链多元化和再平衡以降低（供应链）中断风险的重要性”。拜登总统在“美洲经济繁荣伙伴关系”启动仪式上的演讲中提出：“我们必须共同投资以确保我们的贸易是可持续的和负责任的，并创建更具弹性、更安全和更可持续的供应链。”在美国政府政策鼓励之下，美国企业也在第一时间做出了响应。从2020至2021年，墨西哥供应商收到的美国大型公司投标数量增加了514%，同期接受投标的拉美供应商增加了155%。2021年，美国前30家年收入超过300亿美元的大型制造公司从墨方采购化学品、生产和建筑材料等工业制成品的数量是2020年的六倍。

价值观标准——构建“友岸外包”体系

2022年4月，美国财政部长珍妮特·耶伦在大西洋理事会（the Atlantic Council）发表讲话时提出了“友岸外包”概念。她说：“我们不能允许其他国家利用它们在关键商品、技术或产品方面的市场地位来扰乱我们的经济。”她建议通过“友岸外包”（friendly-shoring）体系的构建，将供应链集中在“我们可以信赖的国家”，通过这种方式降低美国经济的风险，“通过支持向大量值得信赖的国家提供供应链的‘友岸外包’，可以使我们能够继续安全地扩大市场准入，这将降低我们的经济以及我们值得信赖的贸易伙伴的风险”。本质而言，所谓“友岸外包”就是通过可信赖的双多边机制来推进供应链的多样化，从而加强美国的供应链安全。

为此，美国通过构建与强化双边与多边机制，如美日、美韩之间的协作，美日印澳“四边对话”（QUAD）、“美欧贸易与技术委员会”（TTC）、“印太经济框架”（IPEF）等多边平台来推进供应链韧性目标。实际上，在“友岸外包”提出之前，美国在政策层面就已经在实践这一理念。2021年3月，美日印澳“四边对话”首脑峰会首次线上举行，四国决定成立“疫苗专家工作组”、“关键与新兴技术工作组”，加强在疫苗生产与分配、促进电讯设备供应多样化等问题上的合作。四国发表“关键技术供应链共同原则声明”，提出“确保产品设计安全、建立高透明度供应网、评估供应商是否诚信”。四国还计划重新建构稀土供应链，起草稀土出口国际规则。4月，美日宣布建立“美日竞争力与韧性伙伴关系”（U.S.-Japan Competitiveness and Resilience (CoRe) Partnership），以深化两国经济合作，其中一项重要内容就是推进关键商品的弹性供应链。5月，美韩首脑宣布两国通过促进相互投资和研发合作，支持先进半导体制造业发展。同月，美国联手日本、欧洲、韩国、中国台湾等国家和地区共64家企业成立“美国半导体联盟”，联合支持半导体研发与制造。9月29日，美欧贸易与技术委员会宣告成立，其主要任务就包括促进美欧在半导体和关键矿产供应链领域的合作，拓展供应链的韧性与可持续性。10月31日，美国等14个国家以及欧盟领导人在意大利召开“全球供应链韧性峰会”（Global Summit on Supply Chain Resilience），主要讨论供应链断裂，特别是半导体供应链断裂问题。2022年5月23日，美国同其他12个初始成员国（斐济于26日宣布加入，成为第14个初始成员国）共同宣布启动“印太经济框架”，确立了联通经济、韧性经济、清洁经济、公平经济四个重点领域。其中，韧性经济旨在通过与可靠伙伴的合作来确保对关键原材料和加工材料、半导体、至关重要的矿物和清洁能源技术的获取，改善关键领域的可追溯性，合作推进生产的多样化布局，确保物流体系的便利性、畅通性与高效性，并最终增强美国关键供应链韧性。