我国再生资源回收利用产业存在企业规模小、经营分散、技术落后、回收率低、二次污染严重、部分企业和从业人员经营行为不规范等问题，需要设法解决
开发利用再生资源，替代部分原生资源，可以减轻环境污染，形成“资源－产品－废弃物－再生资源”的绿色、循环、低碳发展模式。经过多年快速发展，我国再生资源回收利用产业规模不断壮大，产业集聚化、园区化发展趋势明显。但存在企业规模小、经营分散、技术落后、回收率低、二次污染严重、部分企业和从业人员经营行为不规范等问题，需要设法解决。
再生资源行业发展现状
（一）回收总量
2014年，我国废钢铁、废有色金属、废塑料、废轮胎、废纸、废弃电器电子产品、报废汽车、报废船舶、废玻璃、废电池等10大类别的再生资源回收总量约为2.45亿吨，同比增长5.0%。其中，增幅最大的是报废船舶，同比增长109.6%，废塑料同比增长46.4%。
（二）回收总值
2014年，尽管我国10大品种再生资源回收总量同比增长5%，但受价格下降影响，回收总值为6446.9亿元，同比下降0.4%。其中，废纸回收量增长近1%，但回收总值却降低17.2%，降幅最大；受报废船舶回收量的大幅增加，报废船舶回收总值增幅最大，同比增长91.2%。
（三）主要品种进口情况
目前，我国对再生资源进口实行严格的配额管理制度，其中主要进口品种是废钢铁、废有色金属、废塑料、废纸、报废船舶，废电器电子产品、废电池禁止进口，报废汽车压块，旧轮胎只在个别企业试点进口，进口量非常小。2014年，我国废钢铁、废有色金属、废塑料、废纸、报废船舶5大类别的再生资源进口总量为4132.4万吨，同比下降8.9%。其中，降幅最大的是报废船舶，同比下降57.1%。只有废塑料进口略有增长，增幅为4.7%。
（四）行业企业及从业人员基本情况
目前，我国再生资源回收利用企业超过10万家，其中以个体户和小企业为主，行业高度分散。以报废汽车拆解企业为例，2014年我国有报废汽车拆解资质的企业超过560家，大多数处于停产半停产状态。近年来，国家大力推动再生资源产业发展，发改委、财政部支持了49个国家“城市矿产”示范基地，商务部支持了75个再生资源试点城市，122个回收加工利用基地建设，涌现出了格林美、中再生等6个上市企业。据估算，2014年我国再生资源行业从业人员约为1500万人，比2013年的1800万人降低300万人。行业人员以40/50后人员为主，多是农村流动人员和低学历人员，行业从业人员整体素质较低。
再生资源行业存在的主要问题
（一）再生资源价格普降，行业低迷
受国内外经济环境和市场需求持续低迷的影响，2014年主要品种再生资源价格一直呈下行走势。以重型废钢铁平均采购价为例，1季度平均价格为2470元/吨，2季度平均价格2360元/吨，环比下降110元/吨，降幅4.5%；3季度平均价格2260元/吨，环比下降100元/吨，降幅4.2%；4季度平均价格2050元/吨，环比下降210元/吨，降幅9.3%。2014年全年平均价格2290元/吨，比2013年下降350元/吨，降幅13.3%。此外，受经济下行压力影响，生产企业减少再生资源使用，造成前期投资几千万或几个亿建设的再生资源回收加工企业经营规模缩减，产能无法全部释放，经济效益下滑，再生资源回收加工量减少。大批中小型企业处于停产或半停产状态，一些大型企业的开工率也不足60%。据调查2014年京津冀17家大型废钢铁加工企业回收加工量大幅减少，其中4家企业全年停止废钢铁经营业务。再生铜主要集聚区的龙头企业开工率不足50%，清远地区再生铜产量连年下降，清远云铜、广西有色等再生铜项目停产；再生铅的大中型企业开工率平均仅有30%左右，行业盈利水平下降，出现大面积亏损。目前，再生资源回收行业在艰难的环境中运行。
（二）行业集中度低，技术水平不高
长期以来，我国再生资源回收利用行业经营分散，秩序混乱，80%以上都是“个体户”“小作坊”，产业化、规模化发展水平低。据不完全统计，全国有10万余家回收利用企业。在回收环节，以个体回收、流动回收为主，组织化、规范化程度低，存在着“利大抢收、利小少收、无利不收”的普遍问题，废纸、废金属等价值较高的品种回收率可达70%，废玻璃等价值低的品种回收率仅20%左右，大量可用资源无人问津，造成严重浪费。在利用环节，以作坊式、小企业利用为主，行业内技术研发普遍投入不足，大多数企业以手工拆解、简单拆解为主，设备简陋，技术落后，行业整体技术装备水平不高；多数企业对优质再生资源的加工利用水平差，分拣加工产生的产品附加值低，产品结构单一，科技含量少，增值水平低，同质化现象明显。
（三）行业经营秩序混乱，不规范
目前，我国资源化加工环节的主体是个体加工户和中小型加工企业，这些主体一方面资金短缺，技术设备简陋，加工处理方式落后，难以对再生资源进行合理有效的加工，造成了资源浪费。同时，这些加工利用主体都各自为战，分散经营，不仅无法实现规模经济效益，而且量大面广，任意排放污染物，使管理部门难以有效监管，造成了严重的二次污染。在利用环节目前存在的问题主要表现在：一是由于回收、加工与利用环节衔接松散使资源流向一些非正规的小企业、小作坊加工户，在低层次、低水平上对再生资源进行简单的拆解、加工，资源未得到充分利用，并造成严重的环境污染。正是由于这些企业通过不上环保设备等方式降低经营成本形成价格优势，使得正规的回收利用企业反倒陷入无米下锅的窘境，正规企业的生产能力大量闲置。二是由于资源化加工的规模小而且分散，不利于对再生资源的集中利用，例如很多大型加工利用企业因无法从国内市场上持续地获得大批品质单一的再生资源，转向进口国外废料，造成国内资源回收率出现倒退，资源大量浪费。
（四）监管执法不到位，劣企驱逐良企
由于行业进入门槛低、经营分散的特点，执法监管难度大，部分回收利用企业特别是个体经营户，通过现金交易、夜间生产、违规排放等方式，逃避监管。正是由于再生资源行业高度分散、流动性大、经营主体不规范等特点，导致一些地方执法部门对正规的再生资源加工利用企业往往能加强执法监管，但对那些无照经营、技术落后、环保不达标或根本没有任何环保设施的小企业和小作坊长期缺乏有效监管和坚决打击，致使后者依靠低环保成本优势抢占市场，导致资源大量流向非正规企业，出现“劣企驱逐良企”的不正常现象，并引发了大量偷逃税款、二次污染等问题。
促进再生资源行业发展的政策建议
（一）树立新资源观，把再生资源作为重要的资源来源
当前，我国仍处于工业化、城镇化加快发展阶段，对资源需求巨大，但国内矿产资源不足，难以支撑经济的持续增长。与此同时，我国每年产生大量废弃资源，如能有效利用，可以替代部分原生资源，形成“资源－产品－废弃物－再生资源”的循环发展模式。2014年，我国8大主要再生资源回收总量达到2.45亿吨，回收总值达6400多亿元。其中，再生有色金属产量占到10种有色金属总产量的26.1%。这就要求我们必须树立新的资源观，向物质循环要资源，从建设循环型社会的高度进行物流、能流优化，统筹技术、环境与经济的关系，构建覆盖全社会的资源循环利用体系。因此，需要国家把再生资源作为重要的战略性资源，从战略高度，不断完善行业政策，促进行业持续稳定发展。
（二）健全生产者责任延伸制，形成行业发展长效促进机制
再生资源是劳动密集型行业，随着劳动力成本上涨，回收利用成本上升，行业利润率下降，企业回收和利用的积极性降低，一些品种甚至存在“回收越多、拆解加工越多、亏损越多”的现象。迫切需要加强法规制度建设，落实生产、流通、消费各环节对废弃产品的回收利用责任，分担回收处理成本，提高再生资源回收率。但目前，我国再生资源回收利用领域的生产者责任延伸制度还没有普遍建立，只是在废弃电器电子产品领域征收处理基金，并专项用于废弃电器电子产品的回收处理。在其他品种上，生产者责任延伸制度还没有建立。
（三）充分认识行业特殊性，抓紧完善现行税收优惠政策
在长效机制不健全的情况下，税收政策作为重要的宏观调控手段，具有政策灵活、效果明显的特点，是扶持再生资源回收利用行业的重要手段。此轮税制改革后，营业税改增值税逐步由试点向全国和全行业推广，形成了以增值税为主导的税收制度。增值税的制度设计强调链条的完整性，即上环节缴税，下环节抵扣，环环相扣。但我国再生资源行业最初的回收端上，社会渠道回收的基本是以个体流动人员从居民手中回收，且资源价值很低、非常分散，居民根本无法给流动回收人员开具增值税发票，流动回收人员在交售再生资源时也无法开具增值税发票。从生产企业渠道回收的，由于产废企业普遍私设“小金库”，销售废弃物导致不按规定对外开具增值税专用发票，导致再生资源加工企业在购进再生资源时无进项税抵扣。行业的特殊性，导致增值税链条不完整，造成再生资源加工企业税负畸高。因此，增值税等税收政策需要根据再生资源行业的客观特点，进行制度设计和整体优化，防止造成某一环节税负过高等问题出现。
（四）加强执法监管，创造公平的市场经营环境
加强回收环节的规范管理，提高回收利用企业准入门槛，严格特殊品种的资质管理，把好再生资源回收利用行业的准入关。加大对违法违规行为的处罚力度，对无照经营、达不到环境标准和产品质量标准的小企业、黑作坊要坚决予以关停，对改装、拼装报废汽车的非法企业和集散地进行持续打击，对偷税、漏税的企业依法予以严惩，避免这些非法小企业、小作坊通过不正当经营、污染环境等手段形成的低成本优势，与规范经营企业恶意竞争，导致资源流向这些小企业、小作坊的怪圈，引导行业形成良性发展的态势，为行业发展营造良好的经营秩序，树立良好的行业形象。
（作者单位：国家发展改革委宏观经济研究院）