伴随着城镇化的迅速发展和以人为本的城市建设理念，1990年原建设部颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准》中某些内容和指标理应被赋予新的内涵。未来，城市土地利用结构调整和优化应向着抑制居住用地过快增长；压缩工业用地，扩大商服用地比例；建设城区公园和绿地，改善生态环境等方向努力。
通过按规划、有计划地对城市土地利用结构进行调整和优化，争取在城市土地利用结构中，居住、商服、道路广场和绿地四大类用地总和占建设用地比例逐步达到70％以上。
而未来闲置、低效土地处置政策也将进一步严格。对原有企业需要扩大再生产的用地需求主要以内涵为主，一般不增加新的土地供给。对将现有工业用地提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款，以鼓励企业内涵挖潜，节约土地。
要解决目前的用地紧张问题，必须向存量要增量，消化低效利用土地。为此，鼓励优势企业对同类劣势企业进行兼并重组，或实行企业强强联合，在原有企业用地上进行技术改造和产业升级，节约出的土地可重新安排其他用途。
在政府主导下，鼓励小型企、事业单位进写字楼或安排合署办公，改变现有小型企、事业单位独门独院现状，行政部门集中办公，腾出土地进行商业开发。
“退二进三”腾退土地
实行“退二进三”“退劣进优”的战略，促进产业结构调整。实施“退二进三”不能盲目进行，应当遵循三条原则。一是规划导向、政策扶持的原则。二是政府引导、企业为主的原则。三是依法搬迁、市场主导的原则。城区工业企业“退二进三”，腾出的土地资源，进入政府储备。同时，鼓励占地少、耗能小、经济效益高的优势企业兼并或取代那些占用土地多、消耗资源大、经济效益低的劣势企业，以达到“退劣进优”的产业结构调整目标。
积极推进旧城更新改造，提升城市功能。在今后的旧城改造中，应注意两点。第一，由政府主导，在现有城市产业布局的基础上，重新规划，形成几个空间相对集中的产业聚集区，一旦拆旧腾出土地，可引导新型产业项目对号入座进区发展。第二，对类似于商业中心区这样整片拆除并由开发商整体规划开发的旧城改造地块，政府应该对其开发强度作出限制性规定。
建筑密度和容积率是相互联系的两个反映环境质量与建筑用地经济性的主要指标。建筑密度和容积率的提高，能够集约节约土地，提高土地利用效率，但如果城市一味追求建筑密度和容积率最大化，就会出现人口过分拥挤，交通更加繁忙，缺少开阔空间和绿地，降低生活质量的结果。因此，要兼顾建筑密度和生态环境的和谐统一，找到最佳契合点。
在符合城市规划的前提下，鼓励城市向空中发展，提高建筑高度和容积率，建设高层商服、办公及住宅楼。对食品、饮料、纺织、服装、家具、文体用品、医药、电子设备、工艺品等各类适合多层生产厂房的工业项目，必须采用多层生产厂房。新建、改建的商业、仓库等要建多层建筑。
城市地下空间是城市空间的重要组成部分，要认真做好城市地下空间的开发利用规划，不断扩大城市地下空间利用规模。开发利用的重点在四个方面：一是地下交通设施，二是城市公用事业隧道，三是防护工程，四是商业工程。
在土地资源的配置总量中，只有通过市场机制配置的土地资源数量占主导作用，才能起到基本的、主要的基础性作用。因此，扩大土地有偿使用范围是市场机制配置土地的必然要求。
此外，逐步建立节约集约用地定期评估机制。完善考核奖惩制度。加强对节约集约用地工作的监管，持续开展用地情况的执法检查，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任。要将企业违法用地、闲置土地等信息纳入有关部门信用信息基础数据库。建立节约集约用地考核制度，制定单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法。
强化规划管控
对于城市的社会经济发展，土地利用总体规划、城市规划和产业发展规划这三个规划缺一不可，且相互联系，互为支撑。由于三个规划编制先后时间不一，且自成体系，相互沟通少，资料交换更少，虽然规划的总体目标一致，但具体规划时点、地域安排、数量数据等不尽一致，难以吻合，给规划的实施带来不利影响。为了今后省、市社会经济的协调、可持续发展提供依据和保障，应积极推进“三规合一”，实现三个规划的有效对接。
鼓励和引导工业向园区集中，人口向集镇集中，住宅向社区集中，实现城市的发展定位、目标及承载功能。例如，河北省人民政府“关于加快工业聚集区发展的若干意见”（冀政〔2010〕90号）规定“自2010年起，‘退城进郊、退乡进城’企业和其他新建项目选址不在聚集区内的，原则上不予审批(核准、备案)，不提供土地、资金、电力等要素供应，引导分散设立企业向聚集区集中”。
提高城市建设用地利用强度，向空中要高度，向地下要深度，向地面要密度。提倡立体绿化和空中绿化，改善和提升城市环境。
从程序上来说，要在批复前依法做好用地预审，发挥专家参谋作用，从源头上把好节约用地关，严格控制项目用地规模。一是发挥项目用地预审作用，二是明确专家论证的重点和时点，三是确定专家论证的范围与规模。
批中严格审查。对项目建设用地的审批，要根据国家、省、市的有关规定，按照法定用地审批程序和权限，严格进行审查。为约束项目用地单位合理使用土地，在《国有土地划拨决定书》或《国有建设用地使用权出让合同》中除约定出让价格、缴款日期和交地条件，在土地利用方面还应包括开竣工时间、建筑总面积、容积率、建筑密度、绿地率、闲置费、违约金等。要求建设项目竣工验收时，没有达到本控制指标要求的，依照合同约定及有关规定追究违约责任。
严格用地标准。建设项目设计、施工必须严格执行国家已发布的《工程项目用地指标》，建设用地审批时对超标准用地的，坚决核减用地面积。
建设项目用地经依法批准，相关部门还应继续做好项目用地批后检查和跟踪服务。项目建设期主要监控三个阶段：第一阶段是项目单位取得土地使用权后，正式开工前的施工图设计阶段。该阶段监控的主要内容是审查工程施工图和详规是否与供地合同的约定条件和国家、省、市用地指标的规定相符，该阶段的监控是保证项目建设集约节约用地的关键。第二阶段是项目的建设阶段，该阶段监控的主要内容是看建设单位是否严格按批准的工程施工图和详规进行施工，发现问题可及时纠正。特别是工程施工过程中需要进行设计变更时，审查变更设计对土地集约节约利用的影响。第三阶段是参与工程项目的竣工验收。
挖掘存量潜力
有序推进旧城和城中村改造相关工作，是充分挖掘存量建设用地潜力，实行低效利用土地的二次开发，落实节约集约用地，推动城市产业结构调整升级，实现城市功能转型，优化人居环境，改善城乡面貌的必由之路。
研究制定改旧相关政策。要坚持“统筹各方利益，群众利益为先；实现多方共赢，民赢为先”的指导思想，注意保护农民的财产权益，鼓励农民用自己的土地权益参与城市化进程，分享城市化发展成果。正确处理好国家、集体、土地原使用权人及相关权利人、投资方和群众利益的关系。
腾出土地的利用政策。进行旧城和城中村改造，一是为了建设美化城市和改善居民的居住条件，二是为了节约高效用地。改造腾出的土地全部由土地储备机构收储，委托有资质评估机构对收储土地进行评估评审，进行土地开发，待该地块具备供地条件后，按照规划用途和供地政策，通过招拍挂方式，为土地使用人提供建设用地。
鼓励在城市中低效利用土地的企业，利用存量土地嫁接改造或优化用地结构，以强化低效利用土地的盘活力度。鼓励城中村和城郊旧村庄按照规划，引资改造，加快新农村建设步伐。提高城中村和城郊旧村庄群众改变旧面貌、建设新家园的积极性和主动性。以此，加速推进城中村和城郊旧村庄改造的步伐，把这一重大的民生工程做好做快。
各级政府应尽快出台建设项目集约节约用地奖励办法。政府要制定节约集约用地单项考核奖惩办法，年终由省、市国土资源局公布各县（市、区）节约集约用地考核评价结果，对在各项建设用地，旧城、城中村改造，土地开发整治等节约集约用地方面做出贡献的单位和个人，根据其节约集约土地的不同贡献给予不同奖励。
土地预警不可或缺
运用相关公共信息和先进手段，发挥节地技术政策作用，提高土地节约集约利用水平。首先是对用地计划指标执行情况进行预警，及时向政府提出前瞻性的预警和建议。其次是对全市地价水平的预警，对今后地价动态作出预测预警，提出建设性建议。
再者是对于违法违规占地的预警。建议省、市国土资源局每季度向省、市政府报告一次省、市违法违规占地及查处情况。如：本季各类违法违规占地的数量、区域分布情况和查处情况。做到违法违规用地早发现、早制止、早查处、早整改。
建议省、市国土资源局每半年向政府报告一次全省、市批后用地使用情况。对各类建设用地的建设用途、所处区位、占地面积、开工情况、工程进度等及时如实反馈。对未按建设用地合同和施工要求建设的，及时提出督促整改意见。
建议省、市国土资源局每年对各县（市、区）城市（或区域）进行建设用地节约集约利用评价，发现问题，适时发出预警通报，为各级政府宏观调控提供依据。
以上各预警报省、市政府的同时，抄送各县（市、区）政府和国土部门，起到及时指导协调作用。（作者单位：国土资源部咨询研究中心）