土地财政是指地方政府利用土地委托所有者和公共管理者的双重身份参与土地收益的分配，通俗说就是以地生财。土地财政主要包含两部分。一是土地资产收益，在我国，政府出让的只是土地使用权，而非土地所有权，因此，获得的土地出让金从本质上讲是一种地租。二是与土地有关的税收，如房产税、物业税、财产税等等。因此，土地财政既包括土地出让获得的收益，也包括土地上的不动产带来的税收，其根本目的是为地方政府的建设性支出融资。
地方重要财源
单从土地出让收入看，2001年以来，我国土地出让收入达12万多亿元，其中多数为2004年土地出让实行“招拍挂”以来所获得。2004年，全国土地出让收入为5894亿元，2011年，土地出让收入迅速上升到3.15万亿元。2001年，土地出让收入占地方本级财政收入的比例只有16.6%，到2010年提高到68%，2011年也超过了60%，平均达到44%（见图）。土地出让收益已经成为我国地方财力的主要支撑。
以广州市土地财政收益为例，2010年，广州全市国有土地使用权转让金收入455.6亿元，占地方预算内财政收入的32.6%；房地产相关税收收入213.9亿元，占当年地方预算内财政收入的比重为15.3%。以上两项相加，比重约为47.9%。可见，卖地收入和房地产相关税收收入占了政府财力的近一半。全国其他城市情况也大体相同。由于这部分收入基本都用于基础设施和城市建设，因此，土地财政对地方政府建设性融资意义重大。
真正支撑城市建设投资扩张的也就是包括土地出让金在内的预算外收入的增长。2002-2010年间，在全国城市维护建设资金中，土地转让收入由283亿元迅速上升到4071亿元，年均增长近40%。土地收益占地方政府城建资金投入的比例由18.3%提高到48%，目前几乎占据了半壁江山。可见，在我国，土地收益已经逐渐成为支撑地方政府城市建设最为重要的财政资金来源，地方政府的城市建设投融资强烈依赖土地收益的增减和土地市场的兴衰，在现行体制下，还难以通过其他财源替代土地财政。
发达国家同样依靠土地收益
英国古典经济学家威廉·配第的名言：“劳动是财富之父，土地是财富之母”。在任何一个国家，土地都能为政府带来巨大的财富效应。一方面，在市场经济国家，政府通常也掌握着一定数量的公有土地，除此，政府也通过征用或购买等方式收购私有土地；另一方面，根据经济发展和城镇建设的需要，政府又常常以市场价格将公有土地卖给私人或私人企业。政府对公有土地的处置，既要满足公共利益的需要，也十分强调土地的经济效益。公有土地的分配流转是在充分发达的不动产市场范围内进行的，实现了土地公有制与市场经济的较好结合。
出租土地使用权也是发达国家获取土地收益的最常见方式。在新加坡，法律明确规定不准出卖国有土地所有权，但可以出租土地使用权，并获取租金收益。在澳大利亚，政府向企业、单位及个人提供土地的一个重要方式也是出租土地。在以色列，作为集中管理国有土地惟一机构的以色列土地管理局一般不出售土地，只能通过出租形式获取租金收益，而且一般只出租已规划用地供租用者开发建设。在发达国家，政府按照土地用途，对公有土地的出租分别采取无限期、长期及短期3种方式，但是，租期一般相当长，长的达到200年，即便是短租，期限也能长达30年。
成熟的市场经济国家通常对房地产征收房产税。美国地方政府根据各自实际情况确定税率并依法征收房产税。日本并未设立专门的房产税，而是将房产作为固定资产的一种，统一列入“固定资产税”的对象加以征收。俄罗斯目前在全国范围内对自然人按照差别税率征收房产税。在已有的征收房产税国家，房产税主要采取从价税（市场价值）。美国的房产税每年都会进行评估，力求充分反映房产在市场中的应有价值。在日本，对土地、房屋的课税依据是市场价值计征的，称之为“适当的时价”。
房产税是地方财政稳定而重要的来源。1994年，OECD国家中的美国房产税占地方政府税收的比重为75.8%，加拿大为85.3%，澳大利亚为99.6%，英国和爱尔兰为100%，新西兰为90.2%，荷兰为66.9%，意大利为42.1%。1942年，美国州和地方政府房产税只有45亿美元，到2007年已经提高到3831亿美元，增加了80多倍。1942年，美国房产税占财政收入的比例为47.5%，到1971年下降到31.9%，1981年继续下降到22.5%，2007年下降到20.6%，平均在35%左右，房产税在州和地方财政收入中仍然占有比较重要的地位。
发达国家土地财政收益由出售（出租）收入为主转为税收为主，是由于土地的私有化以及城市化进程逐步完成。以美国为例，独立之初，美国财政入不敷出，为迅速增加联邦及州政府的财政收入，通过一系列土地法案将西部土地收归国有，再通过出售和赠予等手段将这些土地转为私有，从而获得土地出售收益。1785 年和1787年，美国先后出台法令，将约占美国本土面积近90%的国有土地投入市场。20世纪初以后，美国土地出售收益基本消失，地方房产税收入也随之迅速提高。但是，无论是采取增量出售还是存量征税方式，土地收益始终都是发达国家地方财政收入的重要来源。
制度障碍影响土地财政效率
从国际经验看，土地财政不过是地方政府融资的一种手段，是正常的经济现象，其本身无所谓好坏，无所谓善恶。从一般意义上讲，我国的地方政府依赖土地财政并没有错，但是，如果地方政府获取土地收益的制度安排出现了问题，手段、方式和用途出现了偏差，使得土地财政越来越大地危害着社会安定与和谐，就需要对土地财政背后的制度和政策层面进行深入反思了。
我国是土地公有制国家，在建设用地一级市场上，政府居于独家垄断地位。一方面，政府通过城市建设征地制度成为农村集体用地和农用地的唯一买家；另一方面，政府又通过招拍挂制度成为城市建设用地的唯一卖家。以计划经济的低价征地，又按市场经济的高价出让，地方政府在这种“低吸高抛”中赚取价差。由于地方政府的建设性支出甚至是经常性支出都与土地出让收入捆绑在一起，因此，地方政府普遍存在推动土地价格尽快上涨的主观动力。
高地价作用于房价，形成房地产价格持续上涨，超出了大多数城市居民的承受能力，房地产市场逐渐成为少数富人积累财富和投机炒作的场所，普通居民逐渐失去了改善住房的可能性。高房价以及由此带来的高房贷使得购房者的生活负担加重，消费倾向和幸福指数下降。
地价和房价的增速也远远超出了我国实体经济的发展速度，资源要素过度、过量配置到房地产业及其相关行业中，极大地压缩了制造业和其他服务业的发展空间，压抑了全社会经济转型和技术创新的动力，使得我国经济发展方式转变和经济结构战略性调整的任务始终无法破题。
地方政府滥用征地拆迁权，以公共利益的名义，以极低的价格将农用地强制征收到政府手中，导致大量失地农民生存、发展权力得不到保障，影响了社会稳定。近年来，各地政府暴力拆迁引发的恶性案件也频繁出现在媒体上。地方政府借土地融资之机与民争利，和房地产商利益趋同化，极大地损害了社会公平正义。
土地财政收益是否真正用于社会和公众最需要的领域和部门也是值得思考的问题。近年来，地方政府土地收益迅速增加，政绩工程和形象工程也越搞越多，城市建设相互攀比，求新求洋求大。对于普通民众而言，他们并没有明显感受到巨额土地财政增加带来的公共福利提升，看到的却是各地政府办公大楼的拔地而起。另外，土地财政资金使用过程不透明，不公开，很多用于大吃大喝等公款消费。
打破地方政府土地垄断格局
既然国内外的经验都证明土地财政是不可或缺的，因此要正确看待其地位与作用，同时，针对存在的问题，要进一步完善制度建设，使土地这一财富之母能够真正发挥为公共利益服务的功能。
第一，进一步推进政治民主化进程。我国土地财政的根本问题是将土地收益控制在适度合理的范围之内。显而易见，眼光只会向上看，只想往上爬的地方官员是很难体会也不会关注辖区居民对房价上涨和税费增加的痛苦感受的，他只会不断追求土地收益的最大化。只有基层民众能够通过“用手投票”的方式决定官员的命运，地方政府的行为才会真正收敛到符合当地民众利益和愿望的轨道上来，即政府出让土地时，会把安居乐业和增加福祉作为优先考虑的发展目标，努力实现城市的长远和可持续增长，而将地价和房价控制在平稳合理的范围内，将房地产税费控制在能够容忍的范围内。从而使土地收益限制在可以基本满足辖区内居民的基础设施和公共服务建设需要的范围内，而不是越多越好。
第二，严格约束地方政府的投资行为。有人认为，进一步拓宽地方政府融资渠道就可以减少对土地财政的依赖。但是，实际上，面对地方政府日益膨胀的投资需求，再多的融资渠道、再大的资金供给都难以满足。即便我们增加中央对地方的转移支付，增加地方政府的主体税种和税源，地方政府对土地财政的依赖并不会因此减小，土地财政对社会“负的外部影响”依然存在。因此，必须严格约束地方政府的投资行为，控制政府投资需求的过快增长。要严格界定政府的投资边界，把政府投资限定在市场失灵的领域。建立符合科学发展观的政绩考核体系，降低经济增长和投资扩张的目标要求。强化规划和法律的约束作用，从环境、资源、公共利益等方面加强对项目的管理。
第三，形成土地市场的主体多元化格局。在市场经济国家，土地既有私有的，也有公有的，无论是政府与政府之间，还是政府与私人之间，土地的征用或出让都是按照市场价格公开进行。正是由于存在私人、政府多个供给主体，所以，土地供给不容易受到人为操纵，土地价格也不容易出现持续暴涨。土地的征用或出让按照市场原则进行，可以减少政府与农民之间的征地纠纷，使农民最大限度分享土地增值收益。必须打破我国地方政府垄断土地一级市场的格局，改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色。探索实现城市土地产权的私有化，明确现有房屋产权人为土地所有者或共同所有者。按照“同地、同权、同价”的原则，加快建设城乡统一的建设用地市场。赋予农民真正的土地产权，允许农村集体建设用地、农民宅基地进入市场自由交易。
第四，加大对土地财政资金使用的监督。巨额的财政收入和不透明的支出机制，是土地财政制度的最大弊病。对于普通百姓来说，背负着沉重的购房负担，透支了几十年的幸福生活，却对土地财政的收支一无所知，对其流向没有任何发言权，这是说不过去的。因此，必须重视提高土地收益的“性价比”，使之真正用于最急需的民生领域。地方政府要将土地财政资金纳入预算管理，报同级人大审查和批准，同时，定期向全社会公开资金收入和使用的细目。对使用土地财政资金投资的政府项目，应仿照价格听证制度，建立投资项目决策听证制度，充分了解社会群体对土地财政资金使用的态度及诉求，使得土地财政资金能够真正用在与民众密切相关的公共服务领域。（作者单位：国家发改委投资研究所）