整个2011年，从开工率遭质疑到频发的质量问题，保障房一直处在舆论争议的风口浪尖。
在2011年12月22日召开的全国住房保障工作会议上，一份名为《2012年住房保障目标责任书》的文件明确700万套这一数字。至此，2012年全国保障房建设任务和目标尘埃落定。然而，围绕保障房建设的土地、资金、质量、分配等问题又将如何解决。
多方存疑
从2011年5月底的34%飙升至6月底的56.6%，保障房开工率率先引发各界质疑。
在保障房问责机制重压下，地方政府多次把企业自建单身公寓、回迁房、安置房，甚至把历史保障房数据统计在内。目前，各地认可的保障房范围大相径庭。事实上，住房与城乡建设部副部长齐骥曾公开表示，真正意义上的保障房仅包括经适房、两限房、棚户区改造、廉租房和公租房。
与开工率相比，保障房的资金缺口则是从建设伊始便引人关注。
中央下发的千亿资金对于地方政府而言无异于杯水车薪，而需要地方配套筹集的4000亿资金又因房地产调控造成的土地出让金大幅下滑而难以兑现，各地资金缺口颇大。
2011年中，财政部公布了2011年地方政府债券首次代理发行计划，为保障房融资首次发行504亿地方债。此后，《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》的下发，则意味着地方融资平台将变相成为保障房建设融资平台。而关于地方政府滥用保障房建设融资平台的消息则不绝于耳。
2011年保障房建设的另一特点体现在土地筹措来源上，利用企事业单位自有土地建设保障房的风潮使得保障房与福利房界限难分。目前，北京、广州、陕西、河南、山西等地已经公开表态或出台相关政策，鼓励企事业单位利用自有土地建设保障房。
在业内专家看来，国有土地性质应当成为确保保障房分配环节上公平公正的物质基础。而当前很多保障房项目流程演变为由企事业单位向当地建委提出申请，将工业、仓储、科研等用地依法变更为住宅用地，建设保障房。此类住房通常优先解决本单位符合保障性住房条件的职工住房困难问题，剩余部分由当地政府统筹分配给申请保障房且符合条件的居民，而实际最终面向社会公开分配的数额微不足道。
除去资金、土地桎梏，保障房质量隐患也开始引发担忧。高压之下，如何保证1000万套房屋安全？
据记者了解，2011年全国各地曝出多起保障房项目质量问题：广西20个保障房项目存在使用“瘦身钢筋”等安全隐患；北京的龙湖大方居保障房深陷质量门，出现围墙坍塌、楼体底部塌陷；包头市最大的棚户区改造项目，500多住户遭遇起砂脱落；长春的保障房屋顶渗水、墙体裂缝等。
在最终分配环节，2011年以来，北京、上海、洛阳等城市共清理出9800多户骗保家庭。如何确保保障房公平分配，不仅牵动着各界目光，更决定了保障房建设的最终意义。
瞄准保障房资格造假、骗购骗租分配乱象，北京、上海、河南、河北等地在近期密集出台保障房管理新政，试图严密设计保障资格审核标准、操作办法、监督方式和退出机制，然而具体成效仍待时间检验。
此外，一直以来，退出机制都是保障房建成之后运营管理的一大“短板”，豪车进出、出租转售、久空闲置等现象屡见报端。
700万稳中求进
2011年初的“十二五”规划中曾明确，未来5年我国将建设3600万套保障性住房。其中，2011年1000万套，2012年1000万套，之后3年建设1600万套，使保障性住房的覆盖率达到20%。在住建部政策研究中心主任秦虹看来，相较2011年的1000万套保障房建设任务，2012年缩量至700万套早有迹象。
早在2011年8月就有报道称，2012年保障房开工量或因地方政府资金压力下降20%，降至800万套。但这一说法当时并未获得官方回应。
随着开工量的缩减，保障房建设的主基调变为不再一味增加规模，更加重视竣工量等其他指标。2011年10月27日，住建部部长姜伟新向全国人大常委会报告保障房建设和管理工作时曾表示，将对“十二五”保障性住房建设的数量、质量，特别是数量进行中期评估，根据评估结果来确定调整住房建设规划和计划数。
对于2012年700万套的开工量，住建部的要求是基本建成500万套以上，竣工量要高于2011年。
秦虹告诉记者，700万套的目标，是综合考虑了资金、土地、续建项目等因素确定的。她说，2011年新开工1000多万套保障房，绝大多数到2012年还继续建，下调开工目标在所难免，“降低开工数量，有利于加快竣工速度”。
住建部在2011年初确定1000万套保障房任务时，明确的开工标准是，1/3达到主体结构基本完成，1/3进入楼层施工，1/3开始基础施工。尽管开工超额完成，但竣工量并未达标。
记者获悉的住建部统计数据显示，“十一五”期间全国开工建设的各类保障性住房总量为1630万套，到2010年末竣工交付使用1100万套，其余590万套转结至2011年。加上新开工的1000万套，2011年在建的保障房至少在1600万套以上。330万套已实际竣工，显然不到1/3。
商品房充抵保障房只是空谈
资金首当其冲成为压力所在，尤其是2012年工作责任书首次将保障性住房的竣工量纳入全年任务的考核范畴。
根据2011年规划，1000万套保障房需要资金1.3万亿~1.4万亿元，其中，中央财政预算安排补助资金1210亿元，地方政府筹集4000多亿元，其余的8000亿元是通过社会机构的投入和保障对象以及所在的企业筹集。
而近两年的房地产调控政策让地方政府的土地出让金收入日渐减少。中国指数研究院的监测数据显示，2011年1-11月，全国133个城市土地招拍挂市场各类土地总成交面积同比增长15.6%，但出让金总额却下降了1.8%。
财政部数据显示，2011年中央财政已分批下达1522亿元保障性安居工程补助资金。然而中央补助资金的按时到位无力改变地方政府财力有限、社会资金对保障房兴趣不浓的现状。
此前，国务院副总理李克强曾公开表示，地方政府可通过购买合适的普通商品房来增加保障房。然而在业内人士看来，地方政府连自建保障房资金都面临缺口，又哪里拿得出钱去购商品房充抵保障房？
而秦虹也向记者证实了这一看法，她表示目前各地购买商品房冲抵保障房的确实少见。
盘活存量土地环节用地紧张
“今年保障房任务缩量，既有资金压力的原因，也有土地供应的矛盾”，采访中秦虹告诉记者，“一是土地储备的问题，二是用地成本的问题均尚未解决”。
国土部副部长贠小苏曾坦承，2012年保障房供地压力不小：“今后4年按计划还有2600万套保障房建设任务，还需要约150万亩土地，供地压力还会紧张”。
国土部发布的2011年保障房用地的公告显示，截至10月中旬，31个省落实中央下达的保障房用地达42614公顷，这与国土部此前公布的全年7.74万公顷的保障房用地目标相差约45%。
即使是目前的4.2614万公顷，也都是各地“千方百计凑地的结果”。“除储备土地外，棚户区的改造用地以及单位的自有闲置土地，无不成为保障房用地的重要来源”，有业内人士向记者表示。
“在缓解用地紧张问题上，既要力争增量，还要盘活存量，开展城乡建设用地增减挂钩试点，进一步清理闲置土地。”国土部日前曾下发关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知中做出上述表示。对于“增减挂钩”，国土部的态度是，加大闲置土地清理处置力度，盘活好的土地用来建保障房。
住建部为此已批准部分地方政府2012年在集体土地上试点保障房：“确需利用农村建设土地建公租房试点的，由省级政府报批国土部”。
在2012年保障房用地上，国土部也在考虑将一些城镇高档商品房建设用地调整为保障房建设用地。国土部土地利用管理司相关负责人曾表示，凡是没有落实保障房建设用地计划指标安排要求的，将相应扣减所在省区、市的计划指标。
国土部还明确要求，保障房用地不得从事商业性房地产开发；严禁以经济适用房名义取得划拨土地后进行商品房开发；对已供应各类保障房用地的，不得改变土地性质和土地用途，不得增加套型面积。