《基本住房保障法》力图从两方面破解当前住房保障困境：一是强化政府责任，落实资金渠道，保证保障性住房供应；二是从分配层面，细化准入和退出机制，明确罚则，力保分配公平
文/本刊记者 赵沛楠
对于面对房地产市场飞涨的房价欲哭无泪的广大普通消费者而言，保障性住房已经成为他们最后的希望。
2010年初以来，国务院及各级政府屡次表示要“遏制部分城市房价上涨过快的势头”。而其中一个主要措施是扩大保障性住房供给。因此，一部仍在讨论阶段的《基本住房保障法》被推上了风口浪尖。
据《中国投资》记者采访了解，《基本住房保障法》的立法准备工作已基本完成，专家组草案已于3月递交住房和城乡建设部(下称住建部)法规司。这份“供内部讨论”的草案，于2009年3月开始起草，最终糅合了由清华大学法学院专家起草的“理论版”以及由深圳市规划与国土资源委员会住房保障中心起草的“实践版”，而定稿以后者为主。
草案分为总则、住房保障的范围和标准、保障性住房、住房租赁补贴、住房公积金、农村基本住房保障、金融和财税支持、监督管理、法律责任及附则等10章。纵观草案全文，立法部门力图从两方面破解当前住房保障困境：一是强化政府责任，落实资金渠道，保证保障性住房供应；二是从分配层面，细化准入和退出机制，明确罚则，力保分配公平。
住房保障渐进
2008年10月，《住房保障法》作为“研究起草、条件成熟时安排审议的法律草案”，被纳入十一届全国人大常委会立法规划。此后，住建部住房保障司在2009年初表示，将在年内提出住房保障法立法框架，形成初稿。直到2010年3月，内部讨论稿新鲜出炉。
但清华大学房地产法研究中心副教授王洪亮坦言，目前的草案远非一部完善的法案，有关一些基础性问题，如市场体系之外的政策性住房供应、分配制度如何构建、这套制度又将保障哪些人等，争议仍非常激烈。
《住房保障法》起草小组专家成员、清华大学法学院副院长申卫星告诉《中国投资》，这是一部没有参照物的法律。其他国家或有住宅法，或有住房的基本救助措施，但都没有基本住房保障法。要制定一部住房保障法，首先涉及一个问题，即什么叫基本住房保障，住房保障的范围有多大以及该如何保护不同人群的权利。因此，综合各国经验，我国将住房保障理解为政府主导，以投资或提供优惠政策等形式，为单纯依靠市场无法解决住房问题的人群提供住房的政策，属于社会福利制度。
另外，应该怎样确定保障标准，是按照住房困难程度、收入，还是其他标准。王洪亮说，对于保障到什么程度，人群怎么区分，交通位置和设施配套，住房质量如何，都要进行具体把握和保障。如果规定不清，仍会流于形式。
严格的准入和退出制度设计始终是个难题，如何能做到使帮助真正需要保障的人，需要一套完整的标准控制。申卫星介绍说，目前起草的法律考虑设立骗取保障房资格的罪名，类似于刑法上的诈骗罪，但在量刑情节上存在差别。
保障层建设资金来源也成为立法难点，其中涉及政府能不能基于建设保障性住房的目的使用公积金，配租和配售的比例和平衡等以及如何吸收社会资金来从事保障性住房建设、控制盈利目标的问题。
这些都是目前急需努力和突破的方向。在王洪亮看来，这部法律不可能当即解决所有问题，覆盖所有有需要人群，只能结合地方状况和房价水平，分步骤分阶段地逐步解决问题。
其实，1998年住房制度全面改革以前，我国一直延续着政府提供住房的传统。政府或单位投资建房、并无偿或低价分配的“福利分房”制度随着经济发展和城镇人口的不断增长渐行渐难，这种“大锅饭”式的分配模式日益暴露出供应不足和分配不公的严重问题。
再追溯到1980年，中国城镇的住房制度改革前后经历试点售房、提租补贴、以售带租等阶段，终于在1998年全面驶上市场化道路。改革思路是打破行政供给格局，以住房私有化、市场化来解决供给短缺。此后，中国的住房市场得到长足发展。至2008年末，城镇实有住房总量已达124亿平方米。
然而，土地价格飙升，屡屡突破老百姓心理承受极限的高房价成为市场化一路高歌猛进的战利品。中国房地产学会副会长陈国强分析，目前中国的中低收入者，占到了全体居民的70%-80%，而他们中的绝大多数都买不起房。为了弥补市场化改革对中低收入阶层解决住房问题带来的冲击，政府于1998年推出了廉租房和经济适用房两项制度。前者是指由政府投资建房低租金出租，后者由政府提供优惠政策鼓励开发商承建并低价出售。它们与住房公积金制度一并搭建起中国住房保障基本制度的最初框架，此后又增加了由政府限价出售的限价房及仍在探索中的公共租赁房。
可是，无论是针对特困家庭和低收入困难群体的廉租房，还是面向城镇中低收入家庭的经济适用房，地方政府缺乏政策执行动力，供应远远满足不了需求。如2009年初，北京市政策房申请达10.45万户，而这年北京可以提供摇号配售的经适房源仅有约3.2万套，可提供的限价房房源约2.3万套。
为争夺有限的保障房资源，分配过程中的不公现象屡见不鲜。武汉经适房“6连号事件”揭开了经适房申报中“隐形腐败”的面纱。而退出机制的不完善，更令不少投机者利用政策的模糊性，倒卖保障房。
同时，当前与各项制度相关的政策文件，法律层级低，且缺乏追责条款，政策执行混乱。在中国社会科学院财政与贸易研究所学者姜雪梅看来，对住房保障立法，可以“加强已有政策的刚性，为各项政策措施提供法律保障。
“政府在推进住房保障政策过程中要循序渐进，但要将其作为一项持续和长期的基本职责，《住房保障法》一旦出台，将为政策的实施和落实提供基本的保障”，陈国强说。
在接受采访时，住建部政策研究中心副主任秦虹则表示，我国房地产市场已进入稳定匀速的增长期。此前保增长的房地产政策效应明显，但这些政策都属于短期政策，可逐步加强房地产长期制度建设，防止市场短期内大起大落。
广覆盖 保基本
王洪亮表示，住房保障是在全社会范围内，通过政府财政对住房进行调节，属于社会公平福利性质，和以往的“福利分房”有着本质不同。
而人们关注的焦点在于，能够享受住房调节的人群究竟应该有多大？在一些行业专家看来，以往的住房保障制度虽然已经初具形态，但保障范围过窄，现有保障房极度紧缺，也与此有关。
国务院1998年出台的房改纲领性文件——《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》(国发[1998]23号，下称23号文件)，确定了“最低收入家庭购买廉租房，中低收入家庭购买经济适用房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”的原则，并明确“经济适用房是住房供应的主体”。
但到2003年，国务院出台《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号，下称18号文件)，23号文件中有关“经济适用房是住房供应的主体”改为“经济适用房是具有保障性质的政策性商品住房”，由此各地政府逐步开始对购买经济适用房人群的资格进行严格限制，供应量也一再紧缩。最终，中国形成了以廉租住房保障低收入人群为主、经济适用房等其他保障形式为辅的架构，据专家分析，满足前述保障房条件要求的人群不到总数2.5%。
由此，草案起草之初的最大争论即在于，住房保障究竟是大保障，还是小保障？
一种观点是仅保障低收入人群。中国人民大学公共管理学院土地管理系博士后周威表示，“应该把廉租房制度法制化，先解决好低收入人群的住房问题”。
另一种观点，则提倡把农民工、新毕业的大学生、普通中等收入水平家庭乃至农村困难家庭的住房问题均纳入保障体系，彻底解决包括“夹心层”在内的各层次人群住房需求问题。
据参与法案起草的专家透露，草案最终采取了“广覆盖、保基本”的原则。草案对现有制度的保障范围进行了微调，增加了农村住房保障的内容。草案在第6章单列“农村基本住房保障”，第1次将农村经济困难、居住在危房中的特困户纳入制度保障中。
不过，和之前的政策格局不同，草案明确指出应建立多层次的住房保障体系，这与1998年23号文的精神一脉相承。清华大学法学院副院长申卫星在接受记者采访时介绍，草案希望尽可能覆盖广泛的收入群体，而不单单是少部分人受益。草案中廉租房、经适房、公租房3类政策房并行，住房公积金制度照搬入法，“比较贫困的阶层以廉租房方式解决，条件稍好者以经济适用房方式解决，条件更好的可以购买限价房，条件再好的以住房公积金方式来保障”，在此前接受《中国投资》专访时，住建部保障司司长候淅珉表达了这样的思路。
草案为避免分配不公，还更加细化了保障房的准入和退出机制。同时提出，建立经济适用房承购人与政府“共有产权”的制度。
资金助力保障落实
针对买不起房的群体不断扩大的现象，王洪亮指出，中国住房市场最主要的问题不是供给不足，而是不应将所有需求都推给市场解决。“当前房价严重背离价值，泡沫高企，要所有人通过市场来解决住房，是根本不可能的”。
中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧认为，目前住房保障体系的核心问题在于如何发展面向中等收入群体的经济适用房及公共租赁房，他认为有效增加供应量，可以根本性地缓解目前住房市场供需错配的尖锐矛盾。
针对目前政府以建设廉租房为主的保障思路，唐钧认为，廉租房的比例不宜过高，大面积建廉租房，很可能形成贫民窟，并造成设计好的退出制度起不到作用。
在他看来，新加坡的住房保障制度非常值得中国借鉴。在当地，特别富有的居民约占总户数的3%，这批人从房地产市场直接购买住房。建房时政府收取高额土地出让金，对业主每年征收高额物业税。
重要的是，80%的中等收入居民都可以购买由“建屋发展局”(HDB)提供的平价住房。其中，月总收入在800-5000新元的家庭可购买租屋，月总收入在5000-8000新元的家庭可购买档次较高的公寓。
其余17%的低收入居民，分为困难户和特困户，各占8.5%。对前者，通过政府补贴，每户可购买一套60-70平方米的便宜旧房居住；对特困户则租给每套42平方米左右的廉租屋，每月象征性收取十几新元的房租。如此分层级实施，在寸土寸金的新加坡实现了“居者有其屋”的目标。
国务院发展研究中心社会发展部副部长林家彬在此前接受媒体采访时也认为，《住房保障法》应该把存在住房问题的人群都纳入保障，分层次建立体系。这要求政府发挥更大的作用，然而，在现行体制下，土地产生的资产性收益和大部分税费，基本归地方政府所有。结果便导致地方政府在飞涨的房价中，通过土地收益和各类税费获益，却又缺乏足够的动力修建保障房。
2009年10月28日，全国人大常委会公布《关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告》。调查显示，在中央预算安排的重大公共投资项目中，保障性住房建设进度缓慢，截至该年8月底，仅完成投资394.9亿元，完成率为23.6%。
针对这一情况，草案明确了保障性住房建设的资金来源以及政府在住房保障方面的责任。县级以上各级政府将承担重要职责。保障性住房建设的支出必须纳入预算，地方政府需编制规划并将其纳入地方经济社会发展规划，相关部门需提供税收优惠和用地支持。
对于政府责任的落实，草案特别设计“监督管理”一章。提出发展改革、财政、税收、金融等部门对保障性住房的相关工作进行监督，包括投资的完成情况、资金管理使用情况、用地供应情况等各个方面。同时，草案拟建立考评机制，保障房的建设情况，将直接影响相关负责人的“政绩”。
不过，在陈国强看来，政府角色的定位，不是靠1部住房保障法能够矫正的。即使在法律出台后，执行层面问题仍需详细配套政策解决。