海南借国家战略推进新型城镇化
海南省位于我国最南端，全省陆地主要包括海南岛和西沙、中沙、南沙群岛，总面积3.54万平方公里。海南是我国唯一的省级经济特区，自1988年建省办经济特区以来，经济社会发展成就显著。但是，由于发展起步晚，基础差，目前海南经济社会发展整体水平仍然较低，作为欠发达地区的省情尚未根本改变。
2009年12月底国务院发布《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，这标志着建设海南国际旅游岛上升为国家战略，海南面临重大发展机遇。近年来国家赋予海南的26国免签证、离岛免税、离境退税等一批优惠政策相继落地，中央财政给予海南国际旅游岛建设的专项补助资金全部到位，促进了海南旅游、商贸、物流、金融等产业的发展，推动了公路、高铁、电力、机场、港口、城镇供水等基础设施的建设。
多措并举推进新型城镇化
在海南国际旅游岛建设上升为国家战略的背景下，海南省将推进城镇化作为实现这一战略的重要抓手，采取了一系列工作举措。
探索推进户籍制度改革。一是试点推行流动人口居住证。2012年3月，海南省人民政府批准在陵水、琼中两县推行流动人口居住证管理制度试点。下一步将在其他市县逐步推行流动人口居住证。二是研究出台引进人才落户政策。2013年7月，海南省公安厅协同省委组织部人才办、省人社厅研究起草的《海南省引进人才申报常住户口办法》报送省政府。三是深入调研论证，提出户籍制度改革的系统意见，拟分批、分层逐步推进户籍改革。
积极推进土地制度改革和节约集约用地。在土地制度改革方面，自2002年起，海南省先后开展了农村土地确权、土地权属纠纷调处、农村宅基地和集体建设用地确权登记发证工作，至2011年成为全国首个基本完成农村土地确权登记的省份。2013年，经海南省人民政府同意，《海南省集体建设用地管理办法（试行）》正式出台。该《办法》严格规范集体建设用地使用权开发经营，规定利用集体建设用地使用权进行自主开发经营或者流转的，应符合土地利用规划和产业政策；依法取得集体建设用地使用权，且土地权属没有争议等。
在节约集约用地方面，海南省将国土资源节约集约利用情况纳入党政领导干部考评体系；充分发挥规划和计划对土地的调控和引导作用；严格建设用地审查把关；健全土地市场机制；加强闲置土地的清理整顿力度。
努力提升基本公共服务均等化水平。2011年9月，海南省人民政府发布《海南省基本公共服务均等化重点民生项目发展规划（2011~2015年）》，提出力争在“十二五”时期，初步构建配置合理、公平均衡、水平适当、功能完善、覆盖城乡的基本公共服务体系。
加强和创新城镇社区管理服务。近年来，海南省加大了对社区管理服务的规划建设和资金投入力度，城镇普遍成立了社区自治组织，建成了社区服务站、卫生服务中心、文化室等基础设施。
抓紧编制海南省新型城镇化规划。2012年底，海南省便启动了新型城镇化规划的编制工作，成立了以省委省政府主要领导为组长的海南省推进新型城镇化规划编制领导小组，展开深入的实地调研，广泛听取各方意见。目前正处在抓紧修改完善中。加快推进城镇化进程也被列为2013年海南省政府工作的主要任务之一，提出构建以海口、三亚、儋州等区域性中心城市为龙头，县城为骨干，特色小城镇为纽带，中心村和旅游度假区为基础的城镇化框架体系。
推进新型城镇化面临的问题
城镇结构体系有待完善。海南城镇规模总体偏小，2011年海南设市城市平均建成区面积仅32平方公里，平均城区人口仅29.05万人，都不足同期全国平均水平的一半。到目前为止海南没有特大城市，北部的海口市属于大城市，中等城市仅有南部的三亚市，东部的琼海市常住人口只有14万人，西部的儋州市城区常住人口只有19万人，均达不到中等城市的规模，其他市县城区人口大部分小于10万人，建制镇政府驻地人口规模平均为0.4万人，没能形成合理的大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系结构。
城镇发展缺乏有效统筹。海南城镇近年来发展较快，但更多是一种自发性的发展，缺乏整体上的有效统筹，没有实现资源要素的优化和合理配置。突出表现在3个方面：一是城镇功能定位趋同，缺乏分工合作，东部、南部基本为旅游度假城市，发展模式大同小异，西部工业带动型城市区分度也不大，在招商引资、项目引进等方面缺乏协同配合。二是城镇产业发展缺乏有效统筹，没有统一的产业布局规划，产业园区和旅游度假区同质化现象突出，内部竞争激烈，导致全省城镇的整体竞争力下降。三是城镇风貌、文化建设缺乏有效统筹，城镇风貌大多特色不明，主导文化缺乏或者彰显不力，不能体现国际旅游岛建设和当地特色元素。
产业支撑城镇化能力薄弱。一是海南拥有丰富的热带农业资源，但由于农业组织化程度较低，农业产业化相对滞后，没有依托农业资源优势进行深加工和延伸农业产业链，农业支撑城镇发展的能力不足。二是海南长期以来对海洋资源利用不充分，海洋资源开发以传统渔业为主，油气资源开发和海洋旅游业还处于起步阶段，沿海港口城镇发展缓慢，未能形成港城联动发展。三是海南工业以重化工业为主，对促进经济发展发挥了重要作用，但是就业吸纳能力相对不足，不能有效促进农业人口向城镇转移；同时，高效、集约、集群发展不足，产业链未能充分延伸，企业之间孤立发展，没有带动大批上下游关联产业，聚集人口功能不明显。
现代服务业带动城镇化发展不足。海南服务业发展迅速，2012年服务业增加值占GDP的比重达到46.9%，服务业就业人数占全省就业总人数的比重为39.8%，但与上海、北京等国内发达城市相比仍有较大差距。而且，海南服务业以餐饮、旅游等传统服务业为主，金融、物流、电子商务、会展等现代服务业所占比重仅为36.9%，现代服务业缺乏支柱性的龙头产业，总体上规模较小、竞争力较弱，在扩大城镇就业规模、完善城镇功能等方面的作用得不到充分发挥，带动城镇化发展不足。
城镇化过程中资源利用效率低下。以土地资源为例，海南土地利用水平低。2011年海南单位建设用地创造的GDP为0.78亿元/平方公里，仅相当于2011年广东的1/4、深圳的1/16。如果以城镇化为载体盘活土地资源，将大大提高土地资源的利用效率。海南的土地利用也相当不均衡。2011年海口和三亚国有建设用地出让平均价格为1435.74万元/公顷、2691.04万元/公顷；其他市县平均为716.18万元，仅相当于海口的49.88%、三亚的26.61%。
城镇化质量有待提升。一是经济总量较小，产业吸纳就业能力不足，城乡居民收入水平相对较低。二是城镇基础设施不完善，公共服务设施不齐全，居民在上学、就医、住房、养老等方面还存在较多困难。三是区域之间、城乡之间基本公共服务仍不均衡。四是城镇管理水平不高，重建设，轻管理，违法建筑大量存在，城镇“脏乱差”现象仍然比较突出。五是城镇社区建设与管理仍相对滞后，社区组织职责不清，权责不对等，群众参与意识不强，社区管理服务水平难尽人意。六是保障失地农民可持续生计的制度体系有待完善。
户籍、土地等制度仍不适应城镇化发展需要。虽然海南对户籍制度改革进行了一些探索，但在全国范围内看，海南的户籍制度改革明显滞后；与中央关于加快户籍制度改革的要求相比，海南也显得步伐缓慢。海南目前尚处于居住证在少数地方的试点阶段。在土地制度方面，尽管海南先行先试开展一系列土地制度改革试点，但仍然没有根本改变城乡建设用地同地不同权、不同价的现象以及土地增值收益分配中的巨大剪刀差，严重制约了农民通过土地财产权分享城镇化成果。
推进新型城镇化的政策建议
应处理好政府和市场的关系。在推进以人为核心的新型城镇化过程中，应使市场在劳动力、土地、资本等资源配置中起决定性作用。政府应尊重市场规律，因势利导，加快与城镇化相关的户籍制度、土地制度、社会保障制度、财税体制、行政体制等方面的改革，创造良好的体制机制环境，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源均衡配置。
应破除思想观念束缚和利益固化障碍。以户籍制度改革为例，调研发现，一些地方干部对深化户籍制度改革仍存在思想认识问题，不能以平等、包容的态度对待城镇中实际上大量存在的非户籍常住人口。加快户籍制度改革是推进农业转移人口市民化的关键举措，有利于扩大内需、促进经济转型、缓解社会矛盾。应增强深化改革的紧迫意识，加强中央对统一改革部署的督促落实；并加快出台顶层制度设计，厘清中央和地方政府之间的财税关系，构建政府、企业与个人之间的合理成本分摊机制，解决好户籍制度改革的成本问题。
应建设贴近人性、充满活力的社会生活共同体。城镇化的本质是以人为核心，并非要求城镇建设脱离实际求大，求新，求洋，而是要求城镇建设贴近人性，提升人们的生活质量和幸福感，促进人的全面发展以及人与人之间的相互认同、相互促进、和谐共处。应完善加强生态环境保护的体制机制，使城镇天更蓝、水更净、草更绿，生活环境更加生机盎然，实现人与自然和谐共生；健全城镇公共服务体系，加强城镇基础设施建设，创新城镇社会管理，提升人们的生活质量和幸福感；将城镇非户籍常住人口纳入当地公共服务体系，维护他们的平等权利；激发人们参与社会生活和公共生活的热情，平等尊重不同文化与习惯，增强人们的社会认同感、归属感，使各类城镇都成为充满活力的人类社会共同体。
应着力打造和壮大城镇中产阶层。新型城镇化要真正起到扩大内需、拉动我国经济持续健康发展的作用，就必须打造和壮大真正具有城镇消费能力、消费需求的中产阶层。应扩大农业转移人口的城镇就业空间，在发展资本技术密集型产业、高新技术产业的同时，继续重视劳动密集型产业的发展；加强对农业转移人口的职业技能和文化培训，促进其由低端劳动力向技术性劳动力的就业升级，适应我国经济转型升级的发展要求；高度重视农民工子女的教育问题，防止农民工边缘化地位的代际传递。
在新的发展形势下，海南经济社会发展面临稳增长、调结构、促转型的挑战，面临实现绿色崛起的压力。2013年4月习近平总书记在海南考察时强调，海南作为全国最大经济特区，后发优势多，发展潜力大，要以国际旅游岛建设为总抓手，闯出一条跨越式发展路子来，争创中国特色社会主义实践范例；希望海南处理好发展和保护的关系，为全国生态文明建设当表率，谱写美丽中国海南篇章。（作者单位：国家发改委经济体制与管理研究所 课题组成员：李振京 李建新胡杰成 孙凤仪）