探索改变城市经济发展模式，通过转型扭转资源枯竭对地区经济发展、城市发展所带来的消极影响
2013年末国务院印发《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》。《规划》首次界定了全国262个资源型城市，并根据资源保障能力和可持续发展能力差异，将资源型城市划分为成长型、成熟型、衰退型和再生型4种类型，明确了不同类型城市的发展方向和重点任务。其中，包头市石拐区被划在资源衰退型城市之列，与乌海、阜新、阿尔山市等67个市县区城市面临城市转型发展的重要问题。
2014年全国“两会”期间，许多代表委员也发表意见，提出资源型城市要转型发展，要实现可持续发展。今年政府工作报告提出，我国将出重拳强化污染防治，推动能源生产和消费方式变革以及推进生态保护与建设。因此，对许多因煤而发展的资源型城市来说，这样的任务尤其艰巨和困难。
“由于资源型城市在开发建设过程中只考虑资源的开采，而忽略了城市发展的条件和因素，导致出现了许多问题，如生态环境恶化、产业结构单一、城市功能不全、社会矛盾突出等”，在内蒙古自治区包头市石拐区人民政府区长张海峰看来资源型城市转型发展迫在眉睫。面临诸多困难，资源型城市转型之路该怎么走，如何实现可持续发展？《中国投资》杂志日前专访了张海峰区长，听一听走在转型之路探索前沿的先行者如何看待这个问题。
规划先行 科学转型
《中国投资》：通过转型发展解决面临资源枯竭所产生的城市发展问题，请结合石拐区的实际情况谈谈您的理解和看法？
张海峰：加快资源枯竭城市转型是我国全面建设小康社会、实现科学发展所面临的重大课题，是党中央、国务院做出的一项重大战略决策。石拐区作为包头市重要的原煤生产基地，曾为内蒙古自治区、国家经济建设做出重要贡献。随着地区煤炭资源日趋枯竭和中央驻区企业神包矿业公司战略调整，地区主导产业缺失，财政税收锐减，地质灾害频发，社会矛盾突显，陷入了“矿竭城衰”的发展困境，地区发展举步维艰，经济社会亟待转型。因此，要把扩大地区经济总量、增加财政税收、改善生态环境、提高城乡居民收入作为一切工作的出发点和落脚点，也只有通过转型，才能彻底扭转资源枯竭对地区经济发展、城市发展所带来的消极影响。
《中国投资》：请您具体谈谈石拐区转型发展的具体目标以及特点是什么？
张海峰：2011年石拐区被列为国家资源枯竭型城区，为地区发展迎来新的机遇。新一届区委、政府深入贯彻落实党的十八大精神、自治区“8337”发展思路和市委十一届五次全委（扩大）会议精神，在充分调研论证的基础上，认识到石拐区是欠发达地区中落后地区的基本区情，调整确立了“生态立区、科学发展、创新驱动、富民兴区”的发展定位，把生态理念融入科学发展始终，用科技创新推动转型升级，实现民富区兴的愿景。地区政府明晰了“一轴三核联动发展、生态隔离科学转型”的发展路径，即以包头——石拐一级公路为主轴，什桂图新区、老工业区、五当召（五当召是国家重点文物保护单位、4A级旅游景区。它与西藏的布达拉宫、青海的塔尔寺和甘肃的抗卜楞寺齐名，是中国藏传佛教的4大名寺之一，是内蒙古自治区最大藏传佛教寺院）生态旅游区3个核心区互为补充，裂变发展。通过科学定位和明晰路径，我们提出了“四个基地、两个试点、一个示范区”的奋斗目标，即将石拐区建设成为包头市城市生活物资配送物流产业基地、清洁能源加工输出基地，建设成为内蒙古重要的多元素合金材料加工基地、生态旅游文化产业基地。同时，打造全国改革发展城镇试点、“智慧城市”试点和资源枯竭衰退型城市异地转型示范区。
改变过去“一煤独大”的单一产业结构，实现三次产业协调发展。通过在异地建设新城区，高起点规划，高标准建设，高质量推进，全面提升城市服务功能，同时全力恢复老城区的生态建设，推动城乡一体化建设。通过实施沉陷区、棚户区改造工程，实现老区居民异地搬迁，全面改善生产生活居住条件。通过打造新型城市生活物资配送中心、打造国家5A级景区——五当召等举措，弥补包头市城市功能的发展短板，改变原来只是给包钢等大型企业输送煤炭资源的单一服务功能。
《中国投资》：对于资源枯竭地区产业转型的具体规划问题，我们是如何解决的？
张海峰：实现转型的前提是结合地区实际，科学合理地制定转型规划。我们始终树立“规划先行，规划引领”的理念，先后编制了《石拐区资源枯竭型地区转型规划》《智慧石拐发展规划纲要》《石拐工业园区总体规划》《石拐区扶贫工作规划》和《石拐区村镇体系规划（2011-2020）》等多项规划，为地区科学转型提供了重要保障。
石拐区三次产业结构比例为1︰89︰10，极不合理，这也是多数资源枯竭地区存在的共性问题。因此，在转型发展规划中首先要调整产业结构。我们围绕“一轴三核”发展思路，充分利用什桂图新区在包头市乃至呼包鄂的交通优势，大力发展城市共同配送物流园区。积极发展旅游业，充分挖掘五当召历史悠久的文化旅游资源，打造国家5A级旅游景区。大力扶持农牧业龙头企业，充分发挥示范带动作用，改变农牧民种养殖方式，促进农牧民增收致富等等。总之，通过这些举措，调整优化产业结构，促进地区健康可持续发展。
产业转型 发展为民
《中国投资》：资源型城市转型首当其冲的是产业布局和企业创新，请您谈谈石拐区在推进过程中是如何定位和实施的？
张海峰：首先，以改造传统产业为切入点，全力推动资源型产业升级。按照自治区“建设清洁能源输出基地，有色金属生产加工和现代装备制造等新型产业基地”和“加快新型工业化进程，进一步提升产业素质”的要求，石拐区依托资源禀赋和产业基础，以石拐工业园区扩区为契机，充分利用多边交易优惠电价、生产资料富集等比较优势，谋划实施一批升级换代项目，切实推动产业转型升级。一是围绕产业链条做延伸。引导企业加强技术研发、科技创新，延伸发展镁合金、煤焦化、特种钢深加工、多元素合金材料加工产业链，不断提高产品附加值。加快煤层气、页岩气的详细勘探和综合利用，发展清洁能源和接续替代产业。二是围绕吃干榨净做循环，加强与周边园区的合作共赢，形成区域良性互动发展。引导主导产业交叉联动，达到闭合循环。强化龙头企业协作配套，实现高效循环。三是围绕升级换代搞研发。支持企业通过采用新技术、新工艺生产镍基合金、硅钙钡铝合金、稀土铝合金等多元素基础合金材料。深化产学研合作，力促园区企业与包头市五二研究所、内蒙古科技大学、重庆大学、北京航空航天大学合作，成立工程中心和生态工业研究院，争取在铍镁合金、煤层气开发、硅微粉及煤矸石综合利用方面取得新突破。
其次，以培育新兴产业为着力点，全力推进非资源型产业发展。第三产业占GDP的比重是小康社会建设的重要指标，也是石拐区产业发展的短板所在。按照“建设体现草原文化、独具北疆特色的旅游观光、休闲渡假基地”和“努力建设我国西部地区重要的现代生产型物流基地”的要求，充分发挥石拐区“公铁联运”的交通优势，打造“西部物流成本洼地”。依托包头市区200万城市居民的日常消费和丰富的有色金属、钢铁、装备制造等产业，建设以城市物资供应，工业原材料生产、加工销售和质量追溯功能为主，集区域配送、电子交易、金融服务于一体的物流产业，力争用3年时间将城市共同配送物流园区建成中西部地区物流节点园区。
注重历史文化遗存、革命文化记忆、矿山文化挖掘，以生态为支撑、文化和旅游深度融合为突破口，打造集生态、旅游、体验、影视、创意为一体的文化产业基地。重点围绕战国赵长城、汉长城遗迹，进行保护性开发和文化体验，彰显深厚的历史文化魅力。发挥五当召独特的资源禀赋，建设以旅游观光、休闲度假、禅修体验和吉祥祈福为一体的5A级景区。依托保存完整反映时代特征的早期矿山建筑、居民旧址，建设集旅游观光、工业生产生活创意体验为一体的影视基地。
此外，在整个城市的转型过程中，石拐区十分注重科学发展，坚持高起点规划、高标准建设、高质量推进，只有这样才能弯道超车，实现成功转型。通过努力，石拐区于2013年列入国家第二批智慧城市试点。目前，石拐区已经完成项目规划设计，并着手开始实施，坚持用“智慧石拐”项目统领城市建设和产业发展等。
《中国投资》：在您看来石拐区实现转型发展除了产业布局规划，还应该抓住哪些核心和要害？
张海峰：民之所望，政之所向。我们始终把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为工作的出发点和立足点，让发展改革成果更多惠及石拐老百姓，切实让老百姓得实惠，让人民满意。
抓好生态建设。习近平总书记去年在海南考察时指出，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。石拐区将生态建设作为立区之本和最大的民生工程来抓。要通过生态建设和环境的改变，大力发展文化旅游产业，增加城乡居民收入，进而促进地区经济的繁荣发展。
抓好民生改善。发展为了人民，发展依靠人民，发展惠及人民。资源枯竭型地区实现转型发展的最终目的是要人民过上幸福美满的生活。就石拐区而言，要通过转型，改变人们对资源枯竭地区贫穷落后的认识，让矿区的老百姓过上与其他市区百姓一样有尊严和富裕的生活。如通过实施沉陷区治理、棚户区改造等一系列民生工程，彻底解决百姓的住房安置问题。通过发展生态农业和物流、旅游业等，着力提高城乡居民收入，特别是要把提高低于内蒙古自治区和包头市贫困线的居民收入作为重中之重来抓。
抓好作风建设。实现资源枯竭城区转型发展、建设小康社会根本为管理，核心是服务，关键在干部。只有带出一个好的班子、好的干部队伍，在全区上下形成奋力拼搏、埋头苦干、清正廉洁、干事创业的良好氛围，才能凝聚发展的正能量，激发创业激情，更好更快地推动各项转型工作顺利开展。就石拐而言，我们坚持抓思想，要求全体干部做到“心中装着百姓、工作普惠百姓、利益倾斜百姓”。抓效能，狠抓工作执行力和落实力，切实提高行政效能；抓改革，要求广大干部以制度来约束自己，以学习来提高自己，以减少利益来改造自己。
二次创业 蝶变重生
《中国投资》：具体到实际工作中，资源型城市转型发展的各项重点工作和任务有哪些？
张海峰：资源枯竭型城市转型发展是一个复杂的、系统的探索性工程。不同的地方，可能发展路径和发展重点不同，针对石拐区，我们重点抓了以下几方面工作。一是抓发展，就是要坚持科学发展，注重科技支撑，大力发展循环经济，如在什桂图新区建立生态工业研究院，将生态理念融入到各行各业中去。二是抓生态，就是要通过生态建设改变过去贫穷落后的面貌，改变人们对资源型城市那种高耗能、高污染的不良印象。三是抓民生，就是要根据地区实际、老百姓所关心的以及与周边旗县的差距确定自身发展短板，通过改善居民住宅，让他们过上富裕而有尊严的生活。四是抓稳定，就是要将资源型城市转型过程中遗留问题，如人户分离、低保救助、收入差距、就业培训、人员安置、吃水取暖、环境污染等，哪个方面解决不好，都会影响地区社会和谐稳定。
《中国投资》：石拐区在推动转型发展过程中有哪些具体的措施？有哪些独特的做法？
张海峰：生态立区。一是依托与中科院植物研究所的合作，实施了半干旱地区和资源枯竭地区生态环境植被恢复籽种筛选快繁研究项目，形成“绿化、彩化、香化、文化”发展格局。二是依托古顺园等龙头企业，创新“政府+企业+金融机构+合作社+农户”五位一体模式，实施围封禁牧，转变养殖发展方式，走集约化、规模化、效益化发展之路。三是把环境整治与园区上档升级结合起来，利用环保倒逼机制，重点通过节能改造，切实改变过去高耗能、高污染、高排放的产业格局，促进园区和企业提档升级，达到“净化、硬化、美化、绿化”要求，实现美丽与发展共赢。
科学发展。一是抓好工业园区载体。通过整合利用现有资源，推动园区转型升级。充分依托储量丰富的煤层气、页岩气等资源，发展清洁能源和接续替代产业，打造清洁能源加工输出基地。重点扶持亚新隆顺等一批骨干企业，并在园区企业之间形成循环产业链，实现资源的合理利用。二是抓好物流园区载体。对“圈而不建、圈大建小”的企业进行清理整顿，实现土地资源的高效利用。重点扶持雨润等重点项目建设，打造中西部地区物流节点园区，着力提高第三产业在国民经济中的比重。三是抓好文化产业园区载体。充分利用和挖掘地区丰富的旅游文化资源，促进生态、文化、旅游深度融合，打造集生态、旅游、体验、影视、创意为一体的文化产业园区。
创新驱动。一是加强管理创新。以建设“智慧石拐”为统领，认真做好智慧城市顶层设计，实现互联网、电信网、有线电视网“三网融合”，带动教育医疗、公共服务等重点应用领域全面发展。二是注重科技创新。加强与内蒙古科技大学、中科院地质研究所、深圳安防科技集团等科研院所和公司深度合作。通过建立生态工业研究院，引进和培养一支高端专业人才队伍，为地区转型发展提供智力支持，同时优先围绕石拐区特色优势资源进行研发，为地区产业发展提供科技支撑。在工业园区钢铁、镁合金等重点企业建立博士（硕士）工作站或实践基地，促进产学研深度结合，实现资源、技术、资金、人才的优势互补。三是推动招商创新。通过积极与央企力源集团和安防科技集团等有实力的大型企业合作，通过土地一级开发、二级委托招商等模式，积极探索招商引资向招商选资，招商引智的新模式。
富民兴区。一是突出抓好民生改善。加大旧城棚户区改造力度，全面改造中心集镇基础配套设施。加大新农村建设力度，启动后营子、马场村新农村改造。加大小城镇建设、危旧房改造和村庄整治力度，在2-3年内对15个行政村进行原址拆旧改造和异地集中新建。加快就业服务平台建设，切实增加低收入群体收入。二是创新社会管理方式。注重优秀人才培养和引进，在什桂图新区建设“博士楼”“教授楼”，吸引更多高素质人才参与石拐区建设，为地区发展提供智力支持。实施街道社区管理体制改革，依托“智慧石拐”提高社区信息化管理和服务水平，等等。总之，要通过“二次创业”，使石拐区这个资源型城市早日实现凤凰涅槃，蝶变重生。
《中国投资》：石拐区未来发展目标和定位是什么？希望描绘出一张什么样的图景？
张海峰：在未来，石拐区将被打造成包头市乃至自治区独具特色的生态宜居城区，全面建成小康社会，实现资源型城市的成功转型。力争建成“四大基地”,打造“两个试点和一个示范区”，即将石拐区建设成为包头市城市生活物资配送物流产业基地、清洁能源加工输出基地，建设成为内蒙古重要的多元素合金材料加工基地、生态旅游文化产业基地。同时，打造全国改革发展城镇试点、“智慧城市”试点和资源枯竭型城市异地转型示范区。