​政府在都市圈发展中的作用 ——专访上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭

城市化以来，人口规模与大城市发展是中国城市发展讨论中的焦点问题之一，上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭主张大国需要更多更大的城市，并且他认为都市圈发展和规划是为了适应大城市化趋势。

在接受《中国投资》专访时，陆铭强调，给大城市创造发展条件和进行松绑的逻辑并不在于鼓励大城市的发展，而是顺应城市发展规律，大城市发展是地理条件、市场经济和人、企业共同选择出现的结果，因而地方政府要重新科学评估本地建设都市圈可能性。诚如他在畅销书《大国大城》扉页中写道：“越是将历史拉长了看，我越是相信，决定人类发展轨迹的普遍规律，每个国家的特色只会在普遍规律下开花结果”。

《中国投资》：您在《大国大城》中提到，北京、上海等城市现在出现的“城市病”的原因本质不在于人多而是管理，那政府在都市圈发展中应该扮演怎样的一个角色？

陆铭：中国的确因为原来的计划经济体制，加上在思想和认识上有很多的困惑，所以城市化的道路上走了一些弯路。有相当长的一段时间，我们国家采取的是抑制大城市和鼓励中小城市发展的路径，同时，由于户籍制度和土地制度改革长期以来进展比较缓慢，所以城市化进程缓慢。

最集中的问题在于，大量农民工进城，长期以来，已经有接近3亿的农民工已经在城市里居住和工作、纳税，但是却没有公平享受公共服务，这个群体不能很好融入到城市中来，在城市和老家之间进行游走，同时导致大量的外来人口的子女成为流动儿童，或是留守儿童。从地方政府角度来讲，公共服务的设计往往与户籍制度结合在一起，然而中国城市发展相关的一些制度，总体上调整的速度跟不上城市化与经济发展的需要，因而留下许多后遗症。

尽管如此，传统政策还是抵不过市场的力量，最近这些年，从中央到地方政府，自上而下，慢慢开始意识到一系列的制度需要去变革。最近，8月26日，中央财经委员会第五次会议上提到要尊重城市发展的客观规律，终于认识到核心大城市、城市群的发展趋势是全球范围内的普遍经验。包括最近在通过土地法的修订，加快了对于农村地区的土地制度的改革，表明中国城市化进程出现了新的积极的变化。

《中国投资》：都市圈的形成和发展的动力在于对集聚经济效益的追求，关于人口规模的问题，《大国大城》中您的核心观点是大国需要更多大城市，是不是意味着都市圈核心城市的发展人越多越好？

陆铭：我们先需要搞清楚“发展大城市”是发展什么？在中国城市相关讨论里一直存在认识误区，以为大城市发展是政策的结果，其实，发展大城市是为了顺应全球城市发展规律，所以，要给大城市的发展创造条件和进行松绑。用8月26号会议所用的一个提法是增强优势地区的经济和人口的承载力，但是这不是说鼓励大城市的发展，大城市的发展并不需要鼓励，它是市场经济和人、企业共同的选择所出现的结果。

大城市并不会无限扩张。大城市的扩张能力一方面受限于城市向上造高楼的能力和相应的成本，另一方面受限于轨道交通速度，这两种技术分别限制了城市“长高”和“长大”。所以住在大城市能够享受比如就业、服务消费、知识等外溢性好处，同时也会面临房价高、上班通勤时间长等问题，而利弊的平衡最终决定了核心大城市的人口规模。政府需要在政策端去适应大城市人口增长的趋势，增强城市经济和人口的承载力，而不是人为去限制。

《中国投资》：有研究者发现，在全日本的人口数量均呈下降趋势的背景下，主要都市圈核心区域仍能保持增长，而以外的地区人口下降幅度尤为明显。老龄化先从外围城市开始，然后是大都市圈老龄化，这会进一步加强虹吸导致恶性循环，您怎么看？人口结构的变化会给都市圈发展带来怎样的影响？

陆铭：从人口流动方向角度来讲，年轻人的跨地区流动情况比较高，老年人流动相对来讲比较低，这是全世界各地的一个倾向，中国也会出现大量年轻人向核心大城市和周边都市圈迁徙。但是因为中国目前依然存在户籍制度，所以会对人口流动起到一定阻碍作用。也就是说，中国的户籍制度会更抑制年龄偏大的部分人群跨地区流动，总体上会使得流动人口中年轻人比例显得尤其高。

老龄化趋势不可避免，中国第一个要解决的还是不同地区之间劳动力流动问题。当制度障碍不存在的时候，大量的人口向中心城市和都市圈迁徙，一方面，人口集中有利于提高劳动生产率，更少的年轻人可以养活更多的老年人，这有利于缓解全国层面的老龄化带来的压力，并最终通过养老体系的全国统筹来让人口流出地共同受益。当然，另一方面，由于房价太高导致的高生活成本，随着时间的推移，年轻人不愿多生孩子的现象会愈发凸显出来。但这不应该成为反对大城市发展的理由，住房困难和低生育率可以通过政府的公共政策来缓解，比如提供公租房、廉租房等来缓解年轻人的生存压力和低生育行为的问题，形成一个综合治理。

城市的发展，要顺应人口集中的规律和趋势，各个地方经济发展的比较优势不同，该人多的地方人就要多一点，该人少的地方就人少一点，人口在不同的城市之间进行流动，是一个劳动力资源在不同地区之间更加有效配置的过程，不能因为人口集中带来的负面影响而因噎废食，只要治理得当，利大于弊。

《中国投资》：都市圈城市之间、区域之间应该产业分工明确，您认为我国现在的都市圈在这方面处于什么样的发展现状？

陆铭：按道理来讲，都市圈与都市圈之间以及都市圈内部的大中小城市之间，一定会有分工，因为每个区域各方面的条件都不一样，比如中国的京津冀地区缺乏可以通航的大江大河，而且天津以北的海港冬天结冰，对于北方发展制造业有非常大的局限性。长三角地区因为有长江黄金水道，有发展制造业（特别是出口导向的制造业）的比较优势。珠三角地区的优势主要是高科技和较完善的市场经济制度。在发达国家的都市圈发展中，不同等级的城市分工相对中国而言比较明确。

长期以来，我们国家的地方政府为了政绩，会通过招商引资和税收来最大化本地的GDP增长。这样，地方和地方之间出现重复建设、恶性竞争、市场分割的一些现象，一体化程度不够高。一个很突出的表现是，城市与城市之间，在事前规划时，地方政府都希望发展高科技、金融、人工智能和大数据，招商引资和发展支柱产业出现高度雷同。市场经济下，每一个城市的发展其实是由市场、自然地理、文化等各种条件决定，要科学评估本地建成都市圈可能性，否则盲目做大城市规模，过度投资的后果可能重演。

编辑 | 张   盼

设计 | 孙子悦