南京都市圈：历程、发展与展望

【内容提要】
南京都市圈是我国最早启动建设的跨省都市圈，是助力长三角成为世界级城市群的关键支点。新时期，南京都市圈应以提升都市圈整体实力和竞争力为首要目标，以促进中心城市与周边城市同城化发展为主攻方向，提高中心城市南京的辐射力，破解行政、经济壁垒，推动产业专业化分工协作，推进优质公共服务资源共建共享，加强生态环境共保共治，健全同城化发展机制，创新完善协作机制，尽快建设成为具有全国影响力的、高质量的现代化都市圈。

【关键词】
● 南京都市圈
● 发展历程
● 发展方向

南京都市圈位于我国东部沿海和长江中下游沿江地区的交汇地带，横跨苏皖两省，承东启西、连南接北，是我国东部与中西部经济发展的转换地带、南方与北方经济发展的交融区域，具有战略性的枢纽地位（南京市发展和改革委员会，2019），是我国最早跨省共建的都市圈。借鉴安树伟和张晋晋等（2020）、黄艳和安树伟（2021）对我国都市圈区域范围划分方法：首先，确定核心城市，核心城市城区常住人口规模必须在300万人以上，或者在区域内承载着直辖市、省会（自治区首府）城市、副省级城市等重要功能；然后，按照核心城市的经济势能确定都市圈圈域半径。根据此方法，南京都市圈是以江苏省南京市为中心，由联系紧密的周边城市共同组成，包括南京、马鞍山、滁州、镇江、扬州、芜湖、泰州、宣城、铜陵九市（图1），总面积61629km²。

南京都市圈的发展历程

从历史视角对南京都市圈的发展脉络进行梳理，有助于更清晰地理解南京都市圈的建设背景、成员变更（表1）、发展目标、运作机制、合作内容框架，这对于未来能否把南京都市圈建设成为具有全国影响力的现代化都市圈至关重要。

（一）南京都市圈的前身：南京区域经济协调会
改革开放后，我国由计划经济体制转向市场经济体制，地区间的经济联系亟需新的合作方式。在此背景下，1986年3月，国家计划委员会研究建议南京组建跨省经济圈试点。1986年6月，苏、皖、赣三省共十六个地市组建了“南京区域经济协调会”（徐惠蓉，2001）。南京区域经济协调会是南京都市圈的前身，为南京都市圈的后续发展奠定了坚实基础。1989年，南京区域经济协调会出台了《南京区域经济联合发展规划》，为区域内经济协作发展提供了合作平台。

（二）南京都市圈建设初期
2000年7月，江苏城市工作会议提议成立以南京为中心的经济联合体。2001年3月，江苏省计划委员会组织江苏的南京、镇江、扬州和安徽的芜湖、马鞍山、滁州六市，共同研讨建设“南京都市圈”，确立南京都市圈是以南京为核心城市，范围辐射南京周边一小时车程以内区域，目标是积极实现“圈内资源共享，提高整体竞争力”。南京都市圈议题主要包括：消除政策障碍、行政及市场壁垒，实现资源共享，相互开放市场，科技人才流动，产业密切合作以及跨区域的基础设施共建等。2002年12月，江苏省人民政府批准了《南京都市圈规划（2002-2020）》，该规划以空间协调为重点，推动了跨界交通的规划和建设。南京都市圈成为最早编制完成规划的都市圈，目的是实现一个开放型的城市一体化进程。

此时的南京都市圈，作为南京区域经济协调会的延续，城市合作主要集中于经济领域。2004年6月，南京都市圈六市首次联办“中国·南京重大项目投资洽谈会”，项目总投资共计1300多亿元，为镇江、扬州、芜湖、马鞍山、滁州五市带来超过700亿元项目投资总额。2005年，江苏淮安市和安徽宣城、淮南也加入“中国·南京重大项目投资洽谈会”。2007年4月，首届南京都市圈市长峰会通过了《南京都市圈共同发展行动纲领》，明确都市圈发展目标是区域经济联合体，并确定了在交通、物流、产业、公共服务等九个方面的合作重点。

（三）南京都市圈多元化成长期
2010年5月，国务院颁布《长江三角洲地区区域规划》，明确提出要加快南京都市圈建设，做好南京都市圈规划编制。2013年8月，一系列合作新机制在南京都市圈第一届党政领导联席会议暨南京都市圈城市发展联盟成立大会上确立，将南京都市圈推上了新起点，安徽省宣城市正式成为南京都市圈新成员，南京都市圈城市发展联盟成立，并审议通过了《南京都市圈区域规划（2012-2020）》。南京都市圈合作组织从都市圈市长峰会到都市圈党政联席会，合作组织架构不断完善。2014年5月，《南京都市圈八市共襄“青奥”备忘录》在第二届党政领导联席会议上签署通过。以2014年南京青年奥林匹克运动会为契机，南京都市圈合作领域从经济领域拓展到重大基础设施、公共服务和生态环境领域，呈现出多元化发展特征。2015年3月，中共南京市委办公厅与南京市人民政府办公厅共同发布了《健全南京都市圈协同发展机制改革实施方案》，南京都市圈运作机制迈入正轨。

（四）新的南京都市圈建设阶段
2018年11月，在首届中国国际进口博览会开幕式上，习近平总书记宣布长三角一体化正式成为国家战略，南京都市圈迎来了历史发展新机遇。2018年12月，第三届南京都市圈党政联席会审议通过《南京都市圈一体化高质量发展行动计划》，八市共同签署了包括科技创新、产业合作、生态环境保护等多项合作内容的合作框架协议。南京都市圈进入区域全面合作阶段。2019年5月，南京都市圈城市人大常委会主任协商联席会第一次会议召开，标志着南京都市圈城市人大常委会主任协商联席会议机制正式建立。2021年2月，《南京都市圈发展规划》得到国家发展改革委的批复，南京都市圈成为中国首个由国家发展改革委正式批复规划的都市圈，正式步入依规建设新阶段。

南京都市圈现状特征及存在问题 

为了能够把南京都市圈建设成为具有全国影响力的现代化都市圈，需要对其发展现状、特征及存在问题进行深入探析。

（一）南京都市圈发展现状及特征
2020年南京都市圈常住人口3520万人、GDP为41982亿元，人均GDP为111111元，三次产业结构比例为5.5∶45.9∶48.6（表2）。圈内城市根据“共建、共享、同城化”目标，强化基础设施互联互通，推动产业集聚发展，完善功能配套合作，区域认同感不断提高，一体化趋势日益明显，都市圈融合发展成效明显。

1. 经济总量持续扩大，占全国比重不断增加
从经济总量看，2010～2020年，南京都市圈GDP由15004亿元大幅提高至41982亿元，占全国GDP的比重由3.72%上升为4.13%。从产业结构看，2010～2020年，南京都市圈第三产业所占比重快速增加，三次产业结构比例由5.7∶ 53.5∶40.8调整为4.3∶43.9∶52.7（图2）。

2. 南京中心城市地位突出，周边城市发展态势良好
在整个南京都市圈中，南京的中心城市地位突出。从南京经济总量占整个都市圈的比重来看，2010～2020年，南京市GDP在整个都市圈的经济比重一直位居首位，高达1/3以上（图3）。2010～2020年，南京市GDP由5131亿元上升至14818亿元，占都市圈的比重由33.9%提高至35.3%。从经济发展速度来看，2020年南京的GDP较2019年增长4.6%，也是圈内所有地区最高的。2020年，南京都市圈周边城市发展态势良好，与2019年相比，各市的GDP均保持了较高的增长速度。

3. 产业互补性强，第三产业发展迅速
南京都市圈九市产业发展成梯度分布，各城市产业各有侧重点，产业互补性强。南京作为中心城市，首位优势明显，科教资源丰富，第三产业发达，技术密集型制造业占优势；镇江、扬州、泰州、芜湖、马鞍山等制造业经济地位突出，尤其是资本密集型制造业占比较大；滁州、宣城、铜陵三市农业基础雄厚，劳动密集型制造业占比较大（彭小弯，2020）（表3）。

南京都市圈第三产业发展迅速，由第三产业拉动都市圈经济增长的特征愈加明显。2020年，南京都市圈第三产业增加值为22117亿元，占都市圈GDP比重达到52.7%。中心城市南京第三产业优势极为明显，极大拉动了都市圈经济的发展，2010～2020年南京第三产业增加值从2660亿元增加至9307亿元（图4）。

4. 居民收入快速增加，城乡居民收入差距逐渐缩小
从居民收入看，南京都市圈九市的城镇居民人均可支配收入和农村居民人均可支配收入均快速增加。2010～2020年，南京都市圈的城镇居民人均可支配收入由20136增长至48243元，农村居民人均可支配收入由8643元增长至23234元（图5）。2010～2020年，南京都市圈城乡居民收入差距持续缩小，城乡居民人均可支配收入之比由2.33∶1（农村居民=1）下降到2.08∶1。

5. 区域交通一体化建设加速、交通供给能力提升
一是区域交通网络更加密集。南京30分钟高铁圈可辐射镇江、滁州、马鞍山、芜湖四市，1小时高铁圈可辐射整个都市圈区域，1小时高速公路圈可辐射南京、马鞍山、镇江，及滁州东部、扬州西南部地区。南京—句容城际轨道交通加快建设，南京—马鞍山、南京—合肥高速公路等国省干道快速化改造，南京—滁州快速通道建成。截至2020年，南京都市圈环线高速公路全长约282km，途经南京、镇江、扬州、滁州、马鞍山五市。

二是区域交通方式更加优化。截至2021年，南京都市圈内共建成35个候机楼，南京禄口机场在都市圈各成员城市内均建立了异地候机楼，异地候机服务无缝对接基本实现。撤除市域范围内的九个二级公路收费站，并优化布局圈内公路收费站点（乔均，2018）。截至2020年，南京地铁（含都市圈城际）里程达395km，居全国第四位，成为全国首个区县全部开通地铁的城市，南京地铁、公交线路与周边城市的无缝衔接、零距离换乘逐步实现，南京至马鞍山、镇江句容、扬州仪征的城际公交开通，南京-扬州、南京-马鞍山（南京段）、南京-滁州（南京段）城际轨道交通在积极筹建中。

6. 区域优质资源共享共用，民生服务加速融合
在教育方面，南京市和马鞍山市、滁州市签订了教育一体化合作协议，南京琅琊路小学在滁州设立分校，南京航空航天大学溧阳校区投入使用，南京都市圈正逐步在都市圈内推进优质教育资源共享。在医疗方面，南京鼓楼医院、儿童医院等多家医院，通过设立分院、科室共建、医生异地坐诊等形式，在都市圈内城市广泛开展合作。2020年，南京都市圈九市已完成近百家医院预约挂号服务平台对接工作，开通了医学检验检查报告异地查询服务,并逐步推进异地就医备案等“跨省通办”服务。在智慧民生方面，目前已实现了南京、镇江、扬州、马鞍山四市公交一卡通，并不断扩大公交一卡通使用范围，积极推进交通、医疗、旅游等领域同城化。在社会保障方面，南京、镇江、扬州三市的居家养老服务已取消户籍限制，三地老人可以共享养老服务。一批知名养老服务机构已进入都市圈内大部分城市。

在生态环境方面，都市圈内沿江城市共同实施保护长江政策，全面落实禁渔行动，南京与镇江、常州、滁州等市协同实施流域生态保护与生态补偿政策，持续推进太湖流域水污染防治。

7. 区域合作运作机制逐步完善
在都市圈内，各成员城市间是紧密的竞合关系，一体化发展需要有效的合作运作机制。南京都市圈决策层、协调层、执行层三级运作机制逐步完善①（南京市发展和改革委员会，2019）。同时，南京都市圈不断激发市场活力，先后成立了南京都市圈智能制造发展联盟、城市广电协作联盟、新媒体联盟等，发挥专业协会和产业联盟的作用，促进都市圈一体化建设(南京市发展和改革委员会，2019）。

（二）南京都市圈发展中存在的问题
南京都市圈作为我国由成长期向成熟期过渡的跨省都市圈，发展过程中必然存在一些问题，这些问题在很大程度上制约了都市圈的进一步发展。促进南京都市圈的发展，就需要对这些问题进行深刻剖析，探究其深层原因，从而找到解决问题的办法。

1. 中心城市南京的集聚力与辐射力受上海的影响明显
首先，在整个长三角城市群中，地处最东边的上海是长三角的中心，具有绝对的经济优势和人口集聚力，这必然导致人口是自西向东的流向（彭小弯，2020）。从南京都市圈来看，由于南京地处西边，扬州和镇江在东面，从扬州、镇江到南京的人口流动方向与长三角城市群内部人口流动的方向相反，影响了南京对其辐射作用的发挥，给南京都市圈一体化发展造成较大障碍。其次，南京距离上海260km，中间隔着苏州、无锡、常州，来自上海的辐射和产业转移，首先都被这三个城市吸收，南京能享受到的上海辐射力较小（彭小弯，2020）。

2. 较高的行政壁垒和经济壁垒
都市圈跨省意味着能聚集更多的资源，但同时行政壁垒也更高，南京都市圈行政壁垒较高是一个不争的事实。与国内其他都市圈相比，南京都市圈包含两种行政关系，一种是苏皖两省内部各自的纵向行政关系，即上级城市对下级城市进行的严格管制；另一种是跨越两省的横向行政关系，即省际间的行政关系协调（刘志甫，2010）。行政壁垒对于都市圈同城化发展具有较强的阻碍作用，跨省行政壁垒的阻碍性更强。虽然南京都市圈内各城市已经努力地削弱由于行政壁垒造成的不良影响，但要消除跨省行政壁垒却相当不易。同时，南京都市圈各成员城市出于自身经济发展和保护本地市场的需要，会出现相互争夺资源的矛盾，人为设置经济壁垒，从而造成生产要素流动不畅，割裂一体化市场，割裂各城市的联系，最终导致各城市的竞争力减弱，都市圈整体福利降低。

作为跨省都市圈，横向的省际间政府协调组织更是不可或缺。但是，目前南京都市圈内省际间的协调组织还不健全，都市圈内的横向交流、沟通和协作仍较繁琐、效率低下，一定程度上减缓了南京都市圈的一体化进程，削弱了都市圈内各城市间的联系。

3. 产业布局缺乏整体统筹
南京都市圈九市之间由于文化、历史、区位、资源条件相似，长期以来形成的产业结构相似，尤其是制造业结构雷同，重复建设和同质竞争严重。再加上南京都市圈作为跨省都市圈，行政上隶属于两个省级行政单位，较高的行政壁垒导致各个行政区内的各自发展政策与发展思路各有不同，各城市在资源利用、生产要素配置上缺乏统一规划和协调配合，存在不适当竞争现象，在产业布局、项目引进、投资政策等方面缺乏全局观念，产业布局整体统筹缺失，不利于都市圈内产业协作，这些都是南京都市圈在发展过程中应注意的问题。

南京都市圈在长三角城市群的地位 

2019年2月，国家发展改革委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中指出：“城市群是新型城镇化的主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。”根据黄艳和安树伟（2021）的研究，长三角城市群中共包括五大都市圈，分别是上海都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、宁波都市圈、合肥都市圈。上海都市圈是长三角城市群的核心，南京都市圈属于第二层次。2019年12月，中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中指出“加强南京都市圈与合肥都市圈协同发展，打造东中部区域协调发展的典范。”

南京都市圈作为长三角城市群的重要组成部分，是助力长三角成为世界级城市群的新支点（张蕾，孙伟，莫辉辉，2021）。南京都市圈在发展过程中呈现出强大经济活力，对长三角经济总量的贡献持续上升。

南京都市圈是长三角城市群带动中西部地区发展的重要传导区域。南京都市圈横跨苏皖两省，地理位置特殊，承东启西、承南接北，是东部与中西部经济发展的转换地带、南方与北方经济发展的交融区域，具有战略性的枢纽地位(南京市发展和改革委员会，2019），因而是长三角城市群带动中西部地区发展的重要传导区域（王元亮，2021）。南京都市圈是长三角和西部地区的沟通要道，是长三角一体化发展的关键纽带，是带动长三角中西部地区快速发展的增长极。

南京都市圈发展既为长三角向西部地区拓展提供有力支撑，其自身也能从长三角中心城市上海的经济辐射中得到发展。一方面，南京都市圈的发展有利于弥补长三角资源的不足。长三角城市群要建成世界级城市群，需要大量的资源供给。安徽省具有丰富的矿产资源特别是煤矿、铁矿资源，2020年人口6105万人；江西省钨、铜、稀土等资源储量丰富，2020年人口4519万人。这两省的矿产资源和劳动力资源能有效弥补长三角发展过程中对资源的需求。南京都市圈恰恰是联结长三角与安徽、江西的桥梁。另一方面，南京都市圈的发展有利于长三角向西部进行产业转移和开拓市场。南京都市圈是长三角向西部产业转移和向西部市场推进的中间区域，其发展加快了长三角产业转移和更新的步伐，也加快了长三角市场开拓的速度。

南京都市圈各城市功能定位与产业导向 

“十四五”时期，南京都市圈的发展重点是促进中心城市与周边城市同城化发展，进一步发挥南京龙头带动作用，成员城市各展所长，加强政策协调和规划衔接，优化区域功能布局，推动基础设施一体高效、创新体系协同共建、产业专业化分工协作、公共服务共建共享、生态环境共保共治、城乡融合发展，从而提升都市圈整体实力和竞争力，把南京都市圈建设成为具有全国影响力的现代化都市圈，助力长三角世界级城市群建设，为服务全国现代化建设大局作出更大贡献。  

南京都市圈城市体系较完善，城市类型丰富。南京是中心城市，为第一梯队；镇江、扬州、泰州、芜湖是快速发展者，为第二梯队城市；马鞍山、滁州、宣城、铜陵是土地、人口等资源的供给者，为第三梯队城市。从城市角度，未来南京都市圈各市的功能定位如表4所示。

从产业发展角度来看，未来南京都市圈在同城化进程中，各城市的产业发展重点如表5所示。

促进南京现代化都市圈发展的对策 

（一）提高中心城市南京的辐射能力
南京是南京都市圈的中心城市，也是都市圈经济发展的重要载体。实现南京都市圈的同城化发展，必须充分发挥中心城市的辐射作用，通过中心城市带动整个区域的发展。提高南京中心城市辐射能力，需要坚持创新驱动发展，提升创新名城建设的全球影响力；优化升级现代产业体系；推动城乡区域协调发展，提升南京城市功能和中心城市首位度；强化现代基础设施支撑，打造国际性综合交通枢纽；全面深化改革，激发现代化建设动力和活力；完善公共服务体系，创造人民期盼的高品质生活；加快绿色发展转型；突出先进文化引领，提高社会文明程度彰显城市文化特质。

（二）破解行政与经济壁垒，推进一体化发展
为加快消除行政壁垒与经济壁垒，南京都市圈应加快实现区域一体化制度创新。第一，改变地方政府的经济职能。将其从市场的直接决策者和干预者，转变为市场竞争秩序的维护者和市场优良环境的创造者，加快实现都市圈市场体系统一开放（林善浪，2020），建立统一的人力资源市场、技术市场、金融资本市场，统一市场准入标准。第二，改变政府及官员绩效评价机制。以区域公共福利和推进一体化的绩效来评价都市圈各地政府和官员业绩（刘志彪，2020）。第三，探索建立都市圈一体化发展新机制，包括建设一体化发展示范区和跨区域合作发展平台。第四，完善跨省协调机构。通过完善南京都市圈跨省协调机构，达到沟通协调、调解矛盾、深化合作的目的，由跨省协调机构全面负责都市圈的统筹规划和战略布局，更好地发挥两个省级政府的协同作用，在相互尊重的基础上实现共赢发展。

（三）统筹产业布局，深化产业体系协作与分工
结合南京都市圈内成员城市的产业发展现状，以市场需求和专业化分工协作为导向，科学编制产业布局整体规划，促进城市功能互补、产业错位布局和特色化发展，形成以先进制造业为主体、服务经济为特色、现代农业为基础的现代产业体系，避免资源浪费、特色产业趋同和低水平重复等问题。第一，共建现代产业体系。协同打造国际先进制造业基地，合力发展现代服务业，提升现代农业发展水平，共同培育产业发展新动能。第二，提升中心城市南京的产业能级。发挥南京地标性产业引领作用，增强南京的服务带动能力，有序引导传统产业功能升级与疏解。第三，推动产业分工协作发展。有重点、有规划逐步有序推进产业园建设；整合沿江开发区，打造绿色产业集群；协同推进南京临空经济示范区建设，提升发展皖江城市带承接产业转移示范区；推动成立重点产业发展联盟，鼓励行业协会交流合作。

（四）推进优质公共服务资源便利共享，扩大优质资源覆盖范围
在公共服务方面，推动教育医疗文化等优质服务资源一卡通共享，扩大公共服务辐射半径，推动优质公共服务一体化供给。第一，在医疗卫生方面，统筹推进南京都市圈医疗卫生资源优化布局，完善南京都市圈医疗协作体系，统筹规划建设信息共享、网络连通的急救医疗体系和公共卫生应急管理体系，完善医疗保险异地就医结算信息沟通和应急联动机制，推进健康服务产品共享。第二，在教育方面，协同扩大优质教育资源供给，促进资源优势互补和有序流动，推动各级各类教育高质量发展，率先实现区域教育现代化。第三，推动南京都市圈内文化旅游合作发展，保护、传承历史文化，共筑文化发展高地，共建国际一流旅游目的地。第四，在就业与社会保障方面，统筹推进就业服务，打造统一的公共就业服务平台，加快社会保障接轨。

（五）共同加强生态保护，协同推动环境治理
在环境治理方面，贯彻执行保护修复长江生态环境政策，共同加强生态保护，协同推动环境治理，切实提升整体生态环境质量。第一，强化生态空间协同保护和修复。合力打造长江生态保护带，共建东北部水网、西部江淮丘陵、南部江南丘陵三片生态保护区域。合力严管生态保护红线，加强长江河湖、湿地保护，严格控制水面开发，严禁非法侵占河道，共建共保跨界重要生态功能区。第二，持续改善生态环境质量。包括共同改善区域大气环境质量、推进跨界水环境协同治理、统筹推进固体废物污染防治、共育绿色低碳发展方式。第三，建立健全共保联治机制。完善跨区域生态环境监管机制，健全环境风险协同应对机制，健全生态补偿和环境损害赔偿机制。第四，加强环境影响评价。建立统一、高效的环境监测体系和跨行政区环境污染与生态破坏联合防治协调机制。

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注：
① 决策层指党政联席会议，协调层指市长联席会议，执行层包括统计、规划、经信、科技、商贸等17个专业委员会。