西安都市圈获批助推区域高质量发展——解读《西安都市圈发展规划》

《西安都市圈发展规划》出台的背景

（一）西安都市圈建设的时代背景
当前，以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局正在加速构建，东部地区产业正在加速向中西部地区转移，经济和人口向大城市及城市群、都市圈集聚趋势日益明显①。
在新发展阶段下，陕西面临着区域发展不平衡、综合实力和竞争力不强、中心城市辐射带动能力不足、产业协同发展水平不高等现实问题。面对着复杂严峻的发展环境，陕西省委、省政府不断深化和完善西咸国家级新区管理体制机制，推动西安—咸阳一体化建设。近年来在关中协同发展战略实施下，陕西省咸阳、铜川、渭南、杨凌等地，以西安为中心，相向一体化发展、协同联动发展趋势日益明显，特别是西安获批国家中心城市后，对周边城市的辐射带动作用不断增强，西安都市圈空间形态已经初步形成。大西安建设提速加快，为西安都市圈建设和规划奠定了良好基础。

与此同时，共建“一带一路”、西部大开发、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略叠加效应的释放，西安都市圈面临着难得的发展机遇和良好外部环境。时代背景下，只有“西安都市圈范围内一体化”，才能真正实现产业集聚和人口集聚，从而促进关中平原城市群发展。“西安都市圈”意义在于形成一个新的经济圈②，其建设与规划是陕西紧跟国家发展战略，带动西北地区和黄河中游地区积极融入双循环，实现高质量发展的关键之举，意义重大。

（二）西安都市圈的规划情况
2021年4月，国家发展改革委印发《2021年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，正式将《西安都市圈发展规划》（以下简称《规划》）列为年度编制计划。按照国家发展改革委部署和陕西省委、省政府要求，陕西省发改委编制了《规划》。

《规划》指出西安都市圈是关中平原城市群的核心区域，都市圈的建设将围绕“一核、两轴、多组团”的空间发展格局进行构建，着力推动都市圈基础设施互联互通、创新协同高效、产业分工协作、改革开放协同推进、生态环境共建共治、公共服务共建共享、文化传承发展、城乡深度融合。到2025年，西安国家中心城市辐射带动能力进一步提升，大中小城市和小城镇发展更加协调；到2035年，圈内同城化、全域一体化基本实现，全面建成具有全国影响力和历史文化魅力的现代化都市圈。

西安都市圈在西北地区的地位和作用 

《规划》提出的西安都市圈战略定位：一是西部高质量发展引领区；二是“一带一路”重要战略支点；三是军民融合国家创新高地；四是传承中华文明核心示范区；五是内陆生态文明建设先行区③。明确西安都市圈在西北地区的地位和作用，对于更好地解读西安都市圈的战略定位具有重要意义。

（一）整合优势经济资源，引领区域经济高质量发展
《规划》指出2020年西安都市圈地区生产总值达到1.3万亿元，接近陕西省的1/2、西北五省（区）的1/4，综合实力、发展活力和竞争力日益增强。以中心城市西安为基础，通过西安都市圈的溢出效应，不仅可以提升区域能级，扩大区域经济总量，促进共同富裕④；还可以整合区域资源，吸引货币资本和生产资本投入，形成产业集聚和相对完整的区域经济体系，有利于资本循环畅通和资金周转速度的提高，促进产业结构升级，从而带动区域乃至西北地区的经济快速增长⑤。

（二）发挥文化资源优势，促进区域文化产业发展
西安都市圈文化资源丰富，通过系统开展都市圈内大遗址保护区建设，加强非物质文化遗产保护，保护古都历史文化风貌，做好红色资源与革命文物保护利用等工作，深度发挥自身优势资源，打造传承中华文明的世界级核心文化发展示范区，发挥历史文化推动区域认同的“黏合催化”作用，推动区域联合打造国际精品旅游路线⑥，引领和促进区域文化产业发展，增强文化自信。

（三）依托科技研发优势，带动区域科技创新
《规划》强调西安都市圈是西北地区的科技中心，区域研发经费投入强度持续保持在3.9%左右，居全国前列；在校大学生约110万人，科教资源丰富；国家重大科技基础设施、国家重点实验室等高能级创新平台数量居中西部前列，秦创原创新驱动平台辐射效应和带动效应日益显现，西安都市圈的规划建设能够引领和带动区域乃至西部地区科技发展进入快车道，推动自主创新，为区域经济和科技发展提供增长极。

（四）构建现代化交通运输网络，促进西北地区融入双循环
《规划》中提出中欧班列（西安）各项指标位居全国前列，进出口总额、吸收外商直接投资分别占西北地区62%和26.6%，高水平建设中欧班列（西安）集结中心，为中国西北地区向内陆、向西进一步开放提供重要战略通道。西安咸阳国际机场旅客吞吐量、货邮吞吐量位居全国前列，都市圈内航空、高铁、高速公路等四通八达的现代综合立体交通网络将促进区域要素市场一体化，推动区域资源优化整合，带动西北地区和黄河中游地区积极融入国际国内双循环，实现高质量发展⑦。

西安都市圈与关中平原城市群的异同 

（一）西安都市圈与关中平原城市群的差异性

1.行政区划差异
西安都市圈是关中平原城市群的核心区域，是西部地区实力最强的都市圈之一，坐拥中国几何中心的区位优势，是中国东西交接的重要节点。《规划》范围包括西安市全域（含西咸新区），咸阳市秦都区、渭城区、兴平市、三原县、泾阳县、礼泉县、乾县、武功县，铜川市耀州区，渭南市临渭区、华州区、富平县，以及杨凌农业高新技术产业示范区，面积2.06万平方公里。
关中平原城市群规划范围包括陕西省西安、宝鸡、咸阳、铜川、渭南5市、杨凌农业高新技术产业示范区及商洛市的商州区、洛南县、丹凤县、柞水县，山西省运城市（除平陆县、垣曲县）、临汾市尧都区、侯马市、襄汾县、霍州市、曲沃县、翼城县、洪洞县、浮山县，甘肃省天水市及平凉市的崆峒区、华亭县、泾川县、崇信县、灵台县和庆阳市区，范围辐射至山西省和甘肃省，该区域总国土面积10.71万平方公里⑧。

2.发展目标差异
西安都市圈以西咸一体化为切入点，发展目标更为具体精确。规划强调提升西安国家中心城市辐射带动能力，打造区域协同创新圈、现代化产业生态圈、轨道通勤圈、秦创原创新驱动总平台全面建成等基础性发展要求，并将要求具体指标化，譬如研发经费支出占生产总值比重提高到4.2％以上、设区的市级以上城市空气质量优良天数比率保持在80%以上等。
而关中平原城市群的发展目标更强调总体要求和战略地位，要求到2035年全面建成具有国际影响力的国家级城市群，全面建成西安国家中心城市和功能完备的城镇体系，重要节点城市辐射带动能力持续增强。同时，除了强调城市间联系、完善立体化国际大通道外，还对军民融合提出要求，即军民融合产业总收入超过1.5万亿元，建成国家创新高地，开放型经济向更广领域和更高层次迈进。

3.发展空间格局差异
西安都市圈强化都市圈核心区引领，推动形成东西、南北发展轴，重点打造特色功能组团，即构建“一核、两轴、多组团”空间发展格局，顺应产业升级、人口流动和空间演进趋势，突出西安中心城市辐射带动作用，发挥其他中小城市比较优势，优化都市圈空间结构和功能布局，推动西咸一体化，引导各类生产要素自由流动和高效配置，多组团促进中小城市和小城镇发展。
关中平原城市群强调构建与资源环境承载能力相适应的空间格局，强化分区管控，构建“一圈一轴三带”的空间格局（一圈即西安都市圈，一轴即陇海-连霍主轴，三带即包茂、京昆、福银三大发展带），加快主体功能区建设，优化提升核心地区，培育发展潜力地区，提升空间开发效率和城市群发展水平。

（二）西安都市圈与关中平原城市群的一致性
由于地理空间重叠等多重因素，西安都市圈与关中平原城市群发展具有一定的一致性，主要表现在如下等方面：

1.发展基础的一致性
一是区位优势显著。西安都市圈与关中平原城市群同处我国内陆中心，是亚欧大陆桥的重要支点，是西部地区面向东中部地区的重要门户。贯通西部地区的南北通道和新亚欧大陆桥在此交汇，按照网络化布局、智能化管理、一体化服务、绿色化发展的要求，完善了以西安为中心的“米”字型高速铁路网、高速公路网、国际枢纽机场，全国综合交通物流枢纽地位更加凸显。

二是文化认同感深厚。西安都市圈与关中平原城市群具有相似相近的文化和地理标识，发源和兴盛于此的始祖文化、汉唐文化是中国元素的重要组成。西安与咸阳、宝鸡、天水、平凉、运城、临汾等城市历史悠久，城市群内各城市文化同源、人缘相亲、民俗相近、交流合作密切。

三是产业体系全面。西安都市圈与关中平原城市群共享统一的产业体系、创新管理体制、投融资体制和利益分享机制，以及跨区域产业协同一体化发展协调机构，产业聚集度高，航空航天、新材料、新一代信息技术等战略性新兴产业发展迅猛，文化、旅游、物流、金融等现代服务业以及特色小镇快速崛起，产业结构正在迈向中高端。

四是创新实力雄厚。西安都市圈与关中平原城市群围绕产业发展重大需求，支持5G、人工智能、云计算的新技术研究与应用，科教资源、军工科技等位居全国前列，拥有普通高校99所，两院院士六十多人，承担着全面创新改革试验、自主创新示范、军民深度融合发展等国家重大改革创新任务。

2.难点短板的一致性
西安都市圈与关中平原城市群发展过程中也存在难点短板的一致性。

一是中心城市辐射带动作用有待加强。与其他区域相比，二者均存在大城市少、中小城市发展相对偏弱以及城乡发展不平衡的问题，城镇分布较为稀疏且分工协作不够紧密有序，无法有效推进西安大都市引领其他节点城市加快发展，无法实现依托发达的交通、通讯等基础设施实现核心城市产业升级的集聚效应以及周边城市产业分布的规模效应。

二是创新成果就地转化水平有待提升。西安都市圈军工技术实力雄厚，尤其在航空航天、核能、电子、船舶、兵器等领域具有明显的领先优势，但还存在协同创新机制不健全，科研机构力量整合不完善，军民科技资源共享不充分，科技成果转化不足等问题，总体而言创新成果转化还存在较大提升空间。

三是对外开放合作层次有待提高。二者发展观念和竞争意识不强，对外开放程度不够，开放型经济体系不够健全，仍未建成统一的开放合作平台，产业协同发展水平不足。同时，营商环境不优，民营经济发展相对滞后，市场主体不多不大不强，对高端要素吸引能力不强，无法在更大范围内统筹国内外“两种资源、两个市场”⑨。

四是资源环境承载力有待增强。二者可持续发展环境约束多，生态系统相对脆弱，在经济发展步入快车道的同时，经济社会发展和资源环境的矛盾日益突出，资源承载力和环境容量压力加大，经济发展受水资源、能源、环境等刚性约束。客观上需要优化人口资源布局，增强资源环境承载力，推进绿色低碳循环，促进区域经济增长，推动都市圈高质量发展。

《西安都市圈发展规划》实施中需要注意的问题 

（一）明确《规划》抓手
《规划》内容涵盖了西安都市圈建设的方方面面。具体实施过程中，可以从《规划》中列出的八个方面重点建设任务为突破口和切入点。八个方面分别为：基础设施互联互通、创新驱动发展、产业分工协作、扩大改革开放、生态环境共保共治、公共服务共建共享、文化传承发展、城乡深度融合发展。《规划》对这八个方面重点任务进行了具化，具有可操作性。

（二）强化实施监测
《规划》指出要完善监测评估制度，强化对规划实施情况跟踪分析。建立省级部门对规划实施情况的指导、协调、监测、分析、评估机制，加强重大政策、重大项目实施情况的动态管理，完善规划循环机制。未来应以规划目标为导向，明确行动计划和专项推进方案，将目标分解，将责任落实到各个部门，稳步推进《规划》的实施。

（三）优化体制机制
都市圈目前存在行政区各自为政的问题，需着重突破仅着眼于行政区经济的局限，消除地方保护，推动区域市场一体化，助力建设全国统一大市场。各地方政府应放眼于都市圈、城市群经济来设计体制机制，设计制定与都市圈发展相契合的市场激励机制和官员考核机制，发挥激励和约束机制以突破制度性和结构性障碍。各城市可以集中培训一批行政和技术干部，进行行政管理和生产经营人才的挂职任职，加快提高经营管理人才的业务水平。

（四）加强智库研究
西安都市圈具有丰富的人才优势，在《规划》发布后，相关领域的各类智库专家纷纷召开研讨会、发表理论文章对《规划》进行了研究与阐释。未来，各类智库还应加强对《规划》实施情况的跟踪研究，及时总结《规划》实施过程中的成效与问题、经验与特色做法，对比发展现状与目标，同时加强与各大都市圈的对比研究，为《规划》的实施提供理论支撑。

注：
①任理轩.准确把握新发展阶段[N].人民日报,2021-06-02.
②城城.”西渭融合”再进一步:西安都市圈下,下一个增长极.西安城记,2021-06-23.
③李艳.新时代国家战略视域下西安都市圈区域使命.清华新型城镇化研究,2020-11-03.
④武凤珠.西安都市圈获批有三大利好[N].人民周刊,2022-04-06.
⑤张月华.基于资本循环和周转理论的都市圈产业集聚效应分析——以大西安都市圈为例[J].现代营销(学苑版),2021(09):12-13.
⑥范晓鹏,郄海潮.西安都市圈中心城区的时空演变及影响机制研究[J].城市发展研究,2021,28(06):34-39.
⑦王凯,陈明,邵丹.《西安都市圈发展规划》解读.规划中国,2022-04-14.
⑧《关中平原城市群发展规划》
⑨雷肖霄.西安都市圈:多城协同抱团打通双循环[N].经济参考报,2022-04-18(008).

《西安都市圈发展规划》速览：
2021年1月，《陕西省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》勾画了西安都市圈建设蓝图。2022年3月，国家发改委发布了关于同意西安都市圈发展规划的复函，原则同意《西安都市圈发展规划》，由此西安都市圈进入正式实施阶段。根据《西安都市圈发展规划》（下文简称《规划》），西安都市圈规划范围包括西安市全域（含西咸新区），咸阳市秦都区、渭城区、兴平市、三原县、泾阳县、礼泉县、乾县、武功县，铜川市耀州区，渭南市临渭区、华州区、富平县，以及杨凌农业高新技术产业示范区，面积2.06万平方公里，2020年底常住人口1802万人，地区生产总值约为1.3万亿元，分别占陕西的45.6%和49.6%，占西北五省（自治区）的17.4%和23.3%。

《规划》内容共有12章、40节，分为规划背景、总体要求、重点任务和实施保障四个部分，高度聚焦西安都市圈“一体化”、“同城化”发展。

《规划》指出，西安都市圈的经济实力在陕西全省乃至西北地区领先，具备在更高起点上培育形成现代化都市圈的良好条件，并面临新的发展机遇。但受国内外多重因素影响，经济社会全面发展仍然面临较大挑战。《规划》确定的发展目标是，力争到2025年西安都市圈中心城市辐射带动能力进一步增强，非省会功能有序疏解，西咸一体化得到实质性进展，同城化协调发展机制更加完善，分工有序、高效协作的都市圈空间格局基本形成，创新驱动平台全面建成，综合立体交通网基本形成，见山望水的生态保护格局基本确立，区域协同治理能力显著增强。到2035年，现代化的西安都市圈基本建成，协调发展的城镇格局基本实现，区域协同创新体系基本建成，内陆改革开放高地功能进一步强化，阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍基本消除，在全国和全球价值链和产业链分工体系中的地位大幅跃升，城乡发展差距显著缩小，都市圈基本公共服务实现均等化，全面建成具有全国影响力和历史文化魅力的现代化都市圈。

《规划》强调，西安都市圈要充分发挥西安龙头作用，坚持协调共进，推动跨行政区域合作和城乡融合发展，加快塑造以创新驱动为引领、以开放为支撑的发展新动能，全面提升都市圈的竞争力和同城化水平。

《规划》以优化都市圈发展布局、推动基础设施互联互通、构建高效协同创新生态圈、促进都市圈产业分工协作、协同推动更高水平改革开放、推进生态共建环境共治、推动公共服务共建共享、共同推动文化传承发展、共同推进城乡深度融合发展为九大任务。西安都市圈的实现路径为：从强化都市圈核心区引领，推动形成东西和南北两条发展轴，推动重点功能组团发展，促进中小城市和小城镇发展等方面优化都市圈发展布局；通过共建现代综合交通运输网络，协同打造现代数字智慧都市圈，提升现代能源资源保障能力等方面推动基础设施互联互通；将西安都市圈打造成全国重要的科技创新策源地，协同推进科技成果转移转化，共同营造良好的创新环境；聚焦共同推动制造业高质量发展，合力发展现代服务业，积极发展现代都市农业，引导产业合理布局；加快西安“一带一路”综合试验区建设，共建高水平开放平台，共同营造更具吸引力的营商环境，促进区域要素市场一体化，拓展区域开放合作新空间，实现都市圈更高水平的改革开放；共同加强生态环境保护，推进环境协同治理，加快绿色低碳循环发展；推进公共服务标准化便利化，共享优质公共服务资源，共推高质量社会保障与就业，健全城市安全防控体系；共同守护好历史文化遗存，合力打造世界级文化旅游目的地，提升都市圈文化产业竞争力；引导城乡要素自由流动，推动城乡公共资源合理配置，打造城乡融合发展平台，提升城乡居民生活品质。

《西安都市圈发展规划》的出台，彰显了发展规划对区域发展的引领作用，是指导西安都市圈高质量发展的纲领性文件，为陕西省体制机制的创新、重大项目的建设提供了参考依据，对于提升对关中平原城市群的支撑能力和对我国西北地区发展的辐射带动能力，更好融入共建“一带一路”，更好服务黄河流域生态保护和高质量发展重大战略，更好助推新时代推进西部大开发形成新格局具有重要意义。