建设上海现代化都市圈

【内容提要】
上海都市圈是长三角的核心区，建设上海现代化都市圈有助于实现长三角一体化与高质量发展。目前，上海都市圈在经济总量、居民生活水平、城镇化等方面具有优势，但也存在行政壁垒高、区域合作难度大，产业结构趋同，生态环境较为严峻等问题。因此，上海都市圈要加强区域合作，优化分工模式，推动都市圈同城化发展，切实保护生态环境，进一步提升对外开放水平，建设具有国际影响力的、高质量的现代化都市圈，在长三角和我国经济高质量发展中发挥更大的作用。

【关键词】
● 上海都市圈
● 长三角
● 发展重点

上海都市圈地处长江三角洲的核心地带，是适应全球城市区域协同发展趋势，发挥中心城市辐射作用与承载国家战略要求的核心空间（张帆，2019）。2017年，《国务院关于上海市城市总体规划的批复》中明确提出要“充分发挥上海中心城市作用，加强与周边城市的分工协作，构建上海大都市圈”。2019年12月，中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》指出，要“推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈”。目前，《上海大都市圈空间协同规划》已由沪苏浙两省一（直辖）市政府联合印发，是新时代我国第一个跨省区的国土空间规划及第一个都市圈国土空间规划（熊健，范宇，张振广等，2022）。上海现代化都市圈建设既有利于长三角的一体化和高质量发展，又有利于上海建成卓越的全球城市。根据黄艳和安树伟（2022）对我国都市圈的识别，上海都市圈以上海为核心，辐射半径达200km，包括上海、无锡、苏州、常州、南通、嘉兴六市，属于成熟期都市圈。

 上海都市圈的发展现状

（一）经济总量持续扩大，城市间经济差距略有缩小    
就都市圈整体而言，上海都市圈经济总量持续扩大，2011～2021年，地区生产总值由47131.13亿元持续增长到106126.17亿元。但是，上海都市圈在长三角城市群中的经济地位却有所下降。2011～2021年，上海都市圈地区生产总值占长三角城市群的比重由48.36%下降至45.99%（表1）。按当年价格计算，各城市2021年地区生产总值均较2011年增长了一倍多。同时，上海都市圈内城市间经济差距略有缩小。2010～2021年，经济地位较高的上海、苏州、无锡地区生产总值占都市圈整体的比重呈波动下降趋势，经济地位相对较低的常州、南通、嘉兴则呈波动上升态势（图1），说明上海都市圈发展不断趋向均衡。

（二）产业结构持续高级化，产业分工趋向产业内分工
上海都市圈第三产业相对发达，第二产业实力强劲，第一产业所占比重较低。2010～2021年，上海都市圈产业结构由3.6∶56.7∶39.7调整至1.1∶39.6∶59.3，产业结构高级化水平不断提升（图2）。上海都市圈内各城市制造业优势明显，主要集中于资本密集型和技术密集型行业。其中，上海以交通运输设备制造业为主，2020年产值占该市制造业总产值的22.29%。无锡和苏州的计算机、通信和其他电子设备制造业、常州的电气机械和器材制造业、嘉兴的化学原料和化学制品制造业优势明显，2020年所占比重均超过10%。同时，都市圈内城市间产业分工逐渐趋向于产业内分工（潘彪，黄征学，2021）。借鉴梁琦（2004）的研究，采用区域分工指数衡量地区间产业分工程度，计算公式如下：

式（1）中，j、k代表城市，i代表行业，qij和qik分别表示j和k城市i行业产值，qj和qk表示j和k城市制造业总产值。区域分工指数越大时，两城市间产业差异越明显，反之则越相似。

（三）城镇化水平较高，居民生活较富裕
2020年，上海都市圈城镇化率为82.17%，远超全国平均水平。其中，核心城市上海城镇化率最高，达到89.30%；南通城镇化率最低，为70.44%（表3）。根据城市化过程的诺瑟姆城市化S型曲线，目前上海都市圈已经处于城市化的后期阶段，城镇化速度开始放缓。同时，上海都市圈居民生活较为富裕。2020年，上海都市圈城镇居民人均可支配收入为69306.83元，农村居民人均可支配收入为34178.68元，分别是全国平均水平的1.58倍和2.00倍（表3）。

（四）空间结构多中心化趋势明显
多中心空间结构包括形态多中心和功能多中心两个维度。从形态来看，本文主要采用位序规模法来测度上海都市圈的多中心水平，计算公式如下：

式（2）中，Pi 代表i城市的人口规模， Ri 为i城市的人口规模排序，c为常数，q为形态多中心指数。q值越小，多中心趋势越明显。

2010～2020年，上海都市圈形态多中心指数由1.81波动降至1.61，反映城市首位度的二城市指数和四城市指数也分别由9.71和3.94下降至5.70和2.65，人口集聚空间结构多中心化趋势明显（图3）。从功能联系来看，上海与周边城市之间通勤联系呈现明显的双向特征。上海能吸引来自市域外周边城市的就业通勤，市域外周边城市也能吸引来自上海的就业通勤者。这种高频次的跨城功能联系表明上海都市圈已出现功能多中心的趋势（钮心毅，王垚，刘嘉伟等，2018）。

上海都市圈发展中存在的问题  

（一）行政壁垒较高，区域合作难度大
上海都市圈是我国典型的跨省份都市圈，涵盖上海市全域、江苏省和浙江省的部分地区。在地方分权背景下，各城市为了追求自身经济增长以及利益最大化，设置了较高的行政壁垒，经济运行存在显著的行政区域利益特征。其中，省际间行政壁垒明显更强，经济利益更加难以协调。较高的行政壁垒严重阻碍了上海都市圈内不同省份城市间劳动力、资金、技术等要素的自由流动，不利于上海都市圈的一体化发展。同时，差异化的招商政策、营商环境、治理标准等使得区域一体化合作困难重重（王丹，彭颖，柴慧等，2020）。除此之外，上海都市圈内其他城市均在产业承接与轨道交通等方面积极对接核心城市上海，以此提升城市能级。但是，上海都市圈内部除上海外的众多城市由于发展阶段类似，在产品和要素市场方面竞争激励，相互之间的合作较少。

（二）产业结构趋同，存在同质竞争
由于上海都市圈各城市地理位置、历史文化、资源禀赋等基础条件相似，导致各城市产业结构趋同，尤其表现为制造业的趋同，存在一定程度的重复建设和同质竞争。其中，苏（州）（无）锡常（州）三地产业同构更为严重。2020年，苏州、无锡和常州的交通运输设备制造业，电气机械和器材制造业，计算机、通信和其他电子设备制造业，通用设备制造业，黑色金属冶炼和压延加工业产值占制造业总产值的比重均排在前六位。同时，上海都市圈内各城市之间的产业发展规划缺乏统筹衔接。在各市的“十四五”规划中，所有城市均将高端装备和新材料视为重点培育产业；除嘉兴外的五大城市提出重点发展汽车产业；除无锡外的五大城市提出发展生命健康及生物医药产业（表4）。高度重合的产业布局使城市在资源和要素方面竞争激励，冲突屡屡发生。这种过度竞争降低了上海都市圈的整体效率（李文强，罗守贵，2011）。

（三）生态环境问题较为严峻
上海都市圈面临较为严峻的生态环境问题。根据《环境空气质量标准》（GB3095—2012）二级标准进行年度评价，2021年上海都市圈中常州PM2.5浓度未达标，南京、无锡、常州、苏州O3浓度未达标。同年上海都市圈各地都监测到不同程度的酸雨污染。除此之外，上海都市圈拥有我国第三大淡水湖——太湖。它是企业生产与居民生活用水的主要来源，在上海都市圈发展中发挥重要作用。但是，上海都市圈城市化水平高，经济发展迅速，人口密集，向太湖排放了大量的废水，严重破坏了太湖流域的水质与生态环境。2021年，太湖湖体总体水质处于Ⅳ类，总磷平均浓度为 0.058mg/L，总氮平均浓度为 1.10mg/L，均处于Ⅳ类，处于轻度富营养状态。2021年3～10月预警监测期间，共计发现蓝藻水华聚集现象 96 次（江苏省生态环境厅，2022）。

上海都市圈在长三角地区的地位 

（一）上海都市圈是长三角一体化的示范区和高质量发展的增长极
一方面，都市圈建设是长三角一体化发展的重要抓手。2019年，位于上海都市圈内的长三角生态绿色一体化发展示范区成立。示范区聚焦规划管理、生态环保、项目管理、要素流动、财税分享、公共服务等重点领域，推动上海都市圈成为引领长三角一体化发展的标杆。另一方面，上海都市圈是长三角中发展最成熟的区域，也是长三角高质量发展的重要增长极。长三角地区共有五大都市圈，分别是上海、南京、杭州、宁波和合肥都市圈。其中，上海都市圈辐射范围最广，集聚人口最多，经济体量最大。2021年，上海都市圈常住人口为6382.02万人，地区生产总值为106126.17亿元，分别占长三角地区的26.99%和38.44%，远超排在第二位的南京都市圈（表5）。作为长三角的龙头，上海都市圈通过发挥在经济、文化、科技、人力资源等方面的核心优势，辐射带动长三角地区高质量发展。

（二）上海都市圈是长三角科技创新的核心区
科技创新是实现长三角一体化高质量发展的重要驱动力。上海都市圈是长三角的科技创新中心，在科技创新投入、科技创新载体建设、科技创新产出等方面均具有核心地位。在科技创新投入方面，2020年上海都市圈研发经费投入为3461.7亿元，占长三角地区的比重为47%②。在科技创新载体建设方面，上海都市圈拥有数量众多、类型多样的科技创新平台，包括上海张江国家自主创新示范区、苏南国家自主创新示范区，以及众多国家级高新技术产业开发区。2021年，长三角国家技术创新中心在上海揭牌，主要通过组织共性技术研发和关键核心技术攻关带动长三角科技创新能力提升。除此之外，上海都市圈在长三角科技创新产出方面具有核心影响。2020年，上海都市圈专利授权数为44.63万件，占长三角地区的38.8%。其中，发明专利4.85万件，占长三角地区的34.28%。

（三）上海都市圈是长三角对外开放的先行区
上海都市圈是长三角对外开放程度最高的地区。2010～2021年，上海都市圈吸引外资能力逐渐增强，外商直接投资由1983.27亿元增加至2747.11亿元，占长三角地区的比重均在40%以上（图4）。其中，作为都市圈内第一大开放城市，上海率先通过建设众多高水平开放平台提升对外开放水平、增强国际竞争合作新优势。2019年上海临港新片区揭牌，2021年虹桥国际开放枢纽正式启动，2018～2021年连续四届中国国际进口博览会在上海召开。截至2022年5月底，落户上海的跨国公司地区总部累计达到848家，外资研发中心512家（孟群舒，2022）。除此之外，都市圈内第二大开放城市苏州也在全力打造更具优势的对外开放新高地。苏州通过不断深化中新、中日、中德和海峡两岸等合作载体建设，高水平加速打造中日（苏州）地方发展合作示范区、中德中小企业合作示范区以及中日韩产业合作示范园区（许昆林，2021）。

上海都市圈发展的重点 

（一）加强区域合作
一方面，要加强上海都市圈内不同城市间的合作，尤其应重视都市圈内大城市之间、大城市与中等城市之间在经济、技术、项目、人才等方面的合作。要建立包括政府、行业、企业等多主体参与的区域协调合作机制，坚持区域统筹、协调发展的基本原则，采取优势互补、合理分工的策略，通过政府引导、市场推动、地区联动的方式来提升上海都市圈经济整体竞争力（金太军，张开平，2009）。另一方面，需主动对接长三角一体化发展这一国家重大战略，加强与南京都市圈、杭州都市圈、宁波都市圈、合肥都市圈深度联合，实现共同发展。

（二）优化分工模式，打造世界级产业集群
上海都市圈应根据自身发展的优势条件和基础，加快产业在区域内合理分工与布局，形成国际先进、安全韧性的产业基础体系，打造世界级科技产业集群和高端智能制造集群。要引导各地参与G60科技创新走廊，围绕产业链发展所需的核心技术，组织重点研发项目。支持骨干企业牵头组建创新联合体，协同高校院所以及产业链上下游企业开展重大科技攻关，促进各类创新要素集聚，实现上海都市圈科技产业集群发展。上海都市圈各城市要深度融入G42高端智能制造业走廊，以科技创新为驱动力，加快创新链与产业链的对接，完善科研成果转化机制，打造以高端制造业和智能制造业为主的产业集群。同时，上海都市圈应优化分工模式，实现从产业间分工、产业内分工向产品内分工的转变，以提升资源配置效率。其中，上海应发挥在技术环节和营销环节的领先地位，形成技术创新和研发基地。都市圈内其他城市应把重点主要放在生产环节，形成制造业生产基地，实现错位联动发展。

（三）推动同城化发展
都市圈的本质特征是同城化。这要求上海都市圈各城市打破行政壁垒，实现市场高度一体化和城际高度流动性。一方面，上海都市圈各城市应打破由行政区划造成的地方保护主义与“诸侯经济”，建立一体化的产品和要素市场体系，促进人流、物流、技术流、资金流和信息流在城市之间高效双向流动。另一方面，要重点提升基础设施互联互通水平，破除都市圈内产品和要素流动的有形障碍。加快建设沪苏（州）湖（州）铁路、沪苏（州）嘉（兴）城际铁路、沪（南）通铁路等，积极发挥城市轨道对于都市圈通勤的支撑作用，构建多层次多模式的轨道交通网络。目前，上海都市圈现有城际铁路和市域（郊）铁路存在主辅客站能力紧张、接驳时间长、远郊列车旅行速度较慢、新城服务不完善等问题，未来要更多设置辅客站、增设放射方向线路及延长现有线路（沈坚，2021）。

（四）建设国际化都市圈
第一，要高水平建设虹桥国际开放枢纽，加快形成“一核两带”的发展格局，深度参与国际分工与合作，进一步提升对外开放水平。其中，“一核”是上海虹桥商务区，主要发挥国际化中央商务区、国际贸易中心新平台和综合交通枢纽等功能。“两带”是以核心为起点延伸的北向拓展带和南向拓展带，涵盖苏浙沪三地。第二，上海都市圈要依托上海与江苏的中国自由贸易试验区，提高贸易和投资自由化便利化水平，打造全方位对外开放高地，提升资源配置效率和竞争能力，建设国际化都市圈。

建设上海现代化都市圈的对策 

（一）深化户籍制度改革，推动优质公共服务共建共享
加快户籍制度改革，大幅度提高居住年限和社保缴纳年限在落户标准中的权重，探索实现户籍准入年限同城化累积互认，逐步淡化以行政管辖范围为界的人口约束指标（陆铭，韩立彬，2019）。在优质教育资源方面，上海都市圈内各城市政府及教育部门应秉持“共赢思维”，建设以双一流高校为龙头的高校联盟（郑阳，2009），实现跨地区高校间资源整合，开展高层次科技人员的联合培养。同时，应建设统一数字教学服务平台，共同推进中小学优质数字教学资源共享以及优质职教资源的跨区域、跨行业流动。在优质医疗资源方面，推动医疗卫生资源优化配置，加快优质医疗资源均衡布局。在上海都市圈内进行多层次多模式合作办医，开展远程教学医疗和医护人员异地交流，增加上海三级医院在其他城市设置分支机构的数量，完善异地就医协同监管体制和运行机制。

（二）加快标准、规则、资质的统一和相互认定
加快在人才、医疗、信用等各方面实行统一的互认规则和标准。在专业人才方面，长三角生态绿色一体化发展示范区已实现职业资格、职称和继续教育学时的互认。在此基础上，要推进更大范围、更深层次的人才资质互认，加快都市圈内各城市创新人才标准的统一与互认，促进人才等要素在都市圈内自由流动。在医疗方面，要推动医学检验检查结果跨地区、跨机构互认。在信用方面，要积极在都市圈内推进公积金的异地转移接续与互认互贷。

（三）切实保护生态环境
第一，构建区域绿道网络。区域绿道是实现上海都市圈生态共保共治发展理念的重要支撑。一要依托都市圈生态廊道，结合区域核心资源，在区域绿道空间结构的基础上，形成覆盖全域的区域绿道网络。二要创造更具活力特色的区域绿道功能，既强化各地生态文化特色，又满足人们健康生活品质需要。三要协调区域绿道配套设施标准，完善更协同一体的区域绿道标准（刘博，2022）。第二，推动太湖流域水环境协同治理。一方面要推动都市圈内各地方政府加强生态环境保护合作，建立污染治理和应急处置年度会商机制以及横向生态保护补偿机制。另一方面要通过建立区域排污权和水权交易体系，引导地区间、行业间、企业间开展交易，共同参与保护生态环境。

注：
②根据《2020年江苏省科技经费投入统计公报》《2020年全国科技经费投入统计公报》以及嘉兴市统计局相关资料整理计算得出。

参考文献：
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