加快推进凭祥-宁明-龙州一体化发展

治国须治边，治边亦治国。边疆治理是国家治理的重要组成，同时涉及改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各个方面，边疆治理的成效深刻影响着国家的前途命运。行政区划是边疆治理的空间基础，行政区划的科学合理设置，是推动边疆地区治理体系和治理能力现代化的基石。改革开放以来，空前规模的城市化使行政区划的经济基础面临着“千年之变”，“制度供给”有效性不足的问题日益突显，对边疆地区高质量发展造成了诸多挑战。凭祥素有“祖国南大门”之称，当前凭祥及其周边地区，正面临着明显的行政区划资源供给有效性不足的问题。

生产生活成本高是制约凭祥高质量发展的核心问题

凭祥地处西南经济圈、华南经济圈与东盟经济圈的结合部，素有“祖国南大门”“南疆重镇”之称，是中国-中南半岛经济走廊的重要节点，以及大西南通往越南和东南亚各国的主要通道之一，起着桥梁作用、窗口作用、中介作用和基地作用。然而，由于凭祥市行政区域面积仅650平方千米，且坐落在一条两面是石山的狭长山槽里，山地面积占总面积的60%以上，这种先天条件决定了凭祥难以发展成为大中城市，2020年，凭祥常住人口仅有12.98万人，城镇人口仅有8.18万人。人口规模较小造成本地市场消费能力有限（内在驱动力弱），距离中心城市较远造成辐射带动能力不足（外在拉动力弱），内在动力和外在动力的“双重缺失”，使凭祥市虽然拥有优越的区位、优惠的政策，但在长期发展中，却始终面临着“通道经济”如何落地转化为“枢纽经济”的问题。究其原因，这与凭祥市发展成本较高密切相关，“高成本”抑制了区位、政策等比较优势的发挥，造成凭祥及周边县市普遍存在着人口流失严重、地方财力不足等问题，呈现出“高投入、低产出、低效益”的状态。

一方面，生产成本高难以吸引企业，抑制了凭祥等边境城镇规模效应的产生。具体而言：一是运输成本较高影响边境地区产业结构转型升级。凭祥的地形导致狭长状的城镇布局，使得城镇内通外联能力减弱，经济腹地狭小，辐射带动能力不强。加之由于凭祥远离内地大市场，物流成本较高，工业发展难以参与内地市场竞争，多存在着制造业空心化的问题，第一产业和第三产业占比较大。如凭祥市2023年三次产业结构为8.6：32.9：58.6，宁明县为29.1：28.1：42.8，龙州县为28.3：22.9：48.8，第二产业占比均在30%左右，明显低于同期38.3%的全国平均水平。二是用工用地成本较高影响边境地区招商引资规模和质量的提升。人口规模较小增加了劳动力成本，不易吸引相关厂商的集聚，限制专业化分工程度的提升，不利于劳动力密集型产业的集聚。与此同时，凭祥等边境城镇由于发展空间有限，用地成本抬高速度相对较快，不利于土地密集型产业的集聚。在此背景下，民营资本对凭祥等地的投资意愿相对不高，增加了资本密集型产业发展的难度。通过对中果实业、成大红木等公司的实地调研得知，因凭祥市人口基数较小，可用劳动力相对有限，企业在劳动力招聘、技能人才引进等方面普遍存在困难，加之凭祥产业基础薄弱且配套不齐，导致企业用工、用电等生产成本相对较高。

另一方面，生活成本高难以留住人口，抑制了凭祥等边境城镇集聚效应的产生。具体而言：一是就业和通勤成本较高，造成资金、技术和人才等高端生产要素流失。因城市人口基数少，教育体系不完善，对于高端人才引进方面还存在缺口和短板。二是人口规模偏小限制了中心城镇外部经济的产生。由于凭祥等边境城镇人口规模较小，难以产生集聚经济，使产业内相互关联的上下游企业较为分散，集中程度较低，并且产业链内部企业规模小、层次低，使凭祥等中心城镇难以产生外部经济，造成经济整体效率偏低。由于国内劳动力成本、土地成本上升等因素，导致大量劳动密集型企业破产或向越南等东南亚国家转移。加快推进凭祥等新增长极的培育，对于防止我国产业过快“越顶转移”“建墙筑坝”构建好南方产业安全屏障具有重要的战略意义。

行政区划改革是破解凭祥新增长极发展困境的关键  

由于现阶段该区域及越南北部地区缺乏强有力的经济增长极——中心城市，而南宁市的辐射带动能力相对有限，使凭祥必须走“资源加工型（红木）+过境贸易型（口岸）”为主的发展道路，周边县市则由于不具备资源或区位优势，明显存在着制造业占比过低的问题，凭祥及周边县市仅依靠自身实力均存在着难以突破的发展“天花板”，而行政区划改革正是破局的关键。行政区划改革对扎实推进凭祥-

宁明-龙州一体化发展具有重要作用，是构建新发展格局、推动高质量发展的内在要求。主要体现在以下方面：

一是理顺体制机制，将口岸资源优势转化为竞争优势。
凭祥市是正处级的县级市，但辖区内的县、团级部门就有30多个，凭祥市政府与边防检查、检验检疫、海关等口岸管理部门是平级单位，存在着协调沟通难度大等问题，与越南洽谈合作时，也会因越方重视级别对等而受到冷遇。凭祥国家重点开发开放试验区（下称“试验区”）是依托凭祥综合保税区、凭祥边境经济合作区等重点园区设立的，在一定程度上缓解了边境发展力量分散、协调成本高等问题，但却弱化了凭祥市的经济发展职能，存在着功能区（试验区——保税区、边合区）“架空”行政区（县、市——乡、镇、街道）的问题。凭祥市、宁明县、龙州县等行政区将优质的地块划归试验区，自身仅承担相应的社会职能，行政区与功能区“两张皮”，使内部协调成本难以真正降低，还不利于凭祥等县市积极性的发挥。通过行政区划改革，有助于推进行政区与功能区融合发展，降低制度性成本，将凭祥等边境口岸资源优势切实转化为竞争优势。

二是激发内生动力，推动产业结构升级与优势互补。
由于面积小、人口少且发展空间不足，加剧了凭祥市经济总量小、工业化和城市化程度低等问题，对商贸物流的依赖性较强，自身造血能力相对缺乏，通道经济亟需向枢纽经济转型。而距离仅30公里的宁明县有崇左地区最大的冲积平原明江平原，宁明丰富的劳动力及土地资源与凭祥人少地小的现状可形成互补。龙州县境内水源充沛，水电蕴藏量为1.1万千瓦，旅游资源丰富，是左江地区政治、经济和文化中心，也是我国唯一集3个国家一类口岸及保税区于一身的边境县，为“大凭祥”地区（指凭祥、宁明、龙州）二、三产业发展奠定了坚实的资源保障（水电资源、旅游资源、口岸资源等）。推动凭祥、宁明、龙州行政区划合并调整，有助于建立权限大、层次少、效率高、能量强的管理模式，破解县域发展面临的“天花板”困局，为“大通道、大口岸、大枢纽”建设提供强力支撑，全面加快建设面向东盟开放合作的国际性枢纽城市。

三是加强经济社会联系，以新增长极培育铸牢中华民族共同体意识。
凭祥所在区域属少数民族地区，自然条件较差，援越抗法、援越抗美、自卫还击战等长期战争和肩负的支前重任，使该地区经济基础较为薄弱。虽然国家给予了大量的物质支持、政策支持，但仍未彻底扭转该地区发展面临的困境。究其原因，这与相关措施的精准性、针对性和实效性不足有关。推动凭祥-宁明-龙州一体化发展，有深厚的历史渊源和广泛的现实基础。凭祥、宁明、龙州三地相邻，人员往来、信息交流、商品贸易等方面存在密切联系，在民族语言、服饰、传统节假等习俗方面基本相同，长期以来的经济、社会、文化交流，积淀了三地人民共同的文化内涵，有共同的认同感和归属感。凭祥、宁明、龙州三地在历史上也曾多次进行行政区划调整，如1951年，凭祥、宁明、明江3县合并为镇南县，后改称为宁明县；1955年，凭祥从宁明县分出，成立县级凭祥镇；1957年，改为凭祥市；1958年，凭祥、宁明、龙津（今龙州）合并为睦南县；1959年，睦南县一分为二，宁明县和龙州县，凭祥属宁明县；1961年改为凭祥市至今。凭祥、宁明、龙州三地行政区划合并，有利于加快边境地区现代化建设，推动各民族实现共同富裕，铸牢中华民族共同体意识，使其成为我国在南大门体现社会主义制度优越性的鲜明样板。

推进凭祥-宁明-龙州一体化发展的对策建议

一是全面深化行政区划和行政体制改革，推进凭祥、宁明、龙州三县（市）合并，探索设立省直管的副地级以上行政区。二是探索新设政区与广西凭祥重点开发开放试验区合署办公，理顺行政区与功能区、行政区与驻地职能部门之间的关系。三是推动“一地两检”政策落地，创新通关程序，在友谊关、凭祥、龙州水口、宁明爱店等边境口岸推动与越南对应口岸“联合查验、一次放行”。