晋陕豫黄河金三角地区的深度合作

晋陕豫黄河金三角地区（以下简称“黄河金三角”）位于山西、陕西、河南三省交界地带的黄河两岸，处于黄河中游，包括山西省运城市、临汾市，陕西省渭南市，河南省三门峡市（以下简称“三省四市”），共辖 47 个县（市、区）（见图1），面积约5.78万平方公里，2022 年地区生产总值 8406.51亿元，常住人口1528.1 万人（见表1）。黄河金三角处于我国中西部结合带和欧亚大陆桥重要地段，是实施西部大开发战略和促进中部地区崛起战略的重点区域，也是支撑黄河流域高质量发展的关键区域。

黄河金三角地区基本情况

黄河金三角区位优势独特，承东启西、连通南北，拥有2个民用机场，铁路线纵横交错、公路网四通八达，初步形成了综合立体交通网络。矿产、特色农业和旅游资源丰富，相关产业已经形成一定规模，为共同打造我国重要的能源、原材料、特色农产品生产加工基地、精品旅游目的地及文化产业集聚地奠定了良好基础。有色金属资源丰富，铝、镁、钼、铜、黄金等矿产资源储量较大，运城拥有亚洲最大的氧化铝生产基地，镁矿储量居全国第二位，渭南黄金产量居陕西第一位、全国第三位，钼、铅、铜、铌、硒五个矿种储量居陕西省第一位，三门峡钼矿储量居全国第二位，是亚洲最大的钼精粉生产基地，金矿储量居全国第三位。农业生产条件得天独厚，是山西、陕西、河南三省重要的粮食生产基地，运城是山西省最大的粮食生产基地和重要的优质农产品生产基地，渭南被称为“陕西粮仓”。黄河金三角地处世界最好的苹果生产带，2022年苹果产量787.18万吨，占全国苹果产量的16.55%，三门峡汇集了汇源、海升、中鲁、恒兴等众多果汁生产知名企业。除此之外，芦笋的产量和销量在全国也占有较大比重，三门峡是国内最大的芦笋加工出口基地。黄河金三角旅游资源富集，拥有4A级及以上景区40多家，文化底蕴深厚，运城、临汾、渭南、三门峡4个城市均分布在黄河沿岸，黄河文化一脉相承。临汾是华夏民族的重要发祥地之一和黄河文明的摇篮，有“华夏第一都”之称。

由于黄河金三角处于省际交界区域，即处在远离各省经济中心（省会城市）的边缘地带，一方面，接受中心城市的辐射和带动作用较弱，另一方面交界区域的行政分割尚未完全消除，区域经济发展的不利因素较为明显，因此，该地区的经济社会发展相对落后，整体属于欠发达地区。2022年，黄河金三角人均地区生产总值为55012.83元，仅相当于全国人均地区生产总值的64.19%。除三门峡外，其余三市人均地区生产总值不仅与各自省会城市相差较大，也均低于所在省份的平均水平。2022年，运城和临汾的人均地区生产总值分别相当于太原的47.31%和55.37%，相当于山西省平均水平的66.09%和77.35%；渭南的人均地区生产总值相当于西安的53.59%，相当于陕西省平均水平的57.43%；三门峡的人均地区生产总值相对较高，相当于郑州的81.33%，相当于河南省平均水平的132.48%。从人均可支配收入看，与全国平均水平相比，四市的农村居民和城镇居民可支配收入均低于全国平均水平；与各省平均水平相比，运城市农村居民和城镇居民可支配收入均低于山西省平均水平，临汾农村居民和城镇居民可支配收入与山西省几乎相同，渭南和三门峡农村居民可支配收入分别高于陕西省和河南省平均水平，但城镇居民可支配收入均低于各省平均水平。从城镇化水平看，黄河金三角城镇化水平偏低，四市中三门峡城镇化水平最高，2022年城镇化率为58.61%，仍低于全国平均水平6.61个百分点；运城和临汾城镇化率分别低于山西省13.00个和9.15个百分点，渭南城镇化率低于陕西省12.68个百分点，三门峡高于河南省1.54个百分点。从三次产业结构看，黄河金三角的产业结构层次整体较低，2022年全国的三次产业结构呈现为“三二一”结构，而临汾和三门峡的产业结构为仍为“二三一”结构，运城和渭南第三产业比重略高于第二产业，呈现为“三二一”结构，但其第一产业比重相对较高，均超过了15%（见表2）。值得注意的是，渭南虽然距离西安较近，但其经济发展水平在黄河金三角却是靠后的，说明其发展受交界区域行政分割的负面影响较大，接受西安的辐射和带动作用较弱。

黄河金三角合作历程及成效  

（一）黄河金三角区域合作历程
黄河金三角区域合作在我国三省交界地的合作中启动较早，其合作历程大体可分为两个阶段。

第一阶段（1986～2008年）为地方政府主导下的区域合作。1986年“晋陕豫黄河金三角经济协作区”成立于河南三门峡市，简称为“三运渭”合作，包括山西省运城地区（2000年撤地设市）、陕西省渭南地区（1995年撤地设市）和河南省三门峡市。协作区成立后，三地按照“政府搭台，企业唱戏”原则走联合协作发展之路，引导各种经济成份的经营实体开展广泛的经济技术合作，在促进区域市场经济体制建立和完善方面进行了有效探索（安树伟等，2002）。协作项目主要集中在基础设施建设上，联合建设了三门峡和风陵渡两座黄河公路大桥，区域性产业协作并未真正达到预期效果。1988年制定《晋陕豫黄河金三角经济协作区经济和社会发展规划》。2007年临汾市加入黄河金三角经济协作区。2006年运城提出申报国家级试验区的构想，2008年山西、陕西、河南三省政府联合向国家发展和改革委递交《关于将晋陕豫黄河金三角设立为国家区域协调发展综合试验区》的请示函，启动申报“区域协调发展综合试验区”。

第二阶段（2009年至今）为国家战略主导下的区域合作。2009年《促进中部地区崛起规划》指出，支持中部地区与西部毗邻地区开展合作，鼓励晋陕豫黄河金三角地区突破行政界限，开展区域协调发展试验。2012年国家发展和改革委批复设立晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区，承接东部沿海地区的现代农业、新型工业、文化旅游产业、现代服务业等产业，其战略定位为中西部地区重要的能源原材料与装备制造业基地、区域性物流中心、区域合作发展先行区和新的经济增长极。2014 年国务院正式印发《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》，规划指出，黄河金三角区域合作主要包括加快基础设施互联互通、加强产业分工协作、促进生态环境共建、实现公共服务一体化、协同推进改革开放等五方面内容。2018年中共中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，进一步支持晋陕豫黄河金三角等省际交界地区合作发展。2019年三省政府发布《关于切实加快晋陕豫黄河金三角区域合作工作实施意见》，进一步明确了区域合作内容。

（二）黄河金三角区域合作取得的成效
自1986年晋陕豫黄河金三角经济协作区成立以来，黄河金三角区域合作已走过近40年的历程，距离《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》印发也将近10年，这期间，三省四市展开了一系列探索实践和务实合作，区域合作机制逐步完善，合作领域不断拓展，合作发展取得了积极进展和成效。

区域合作机制建立并逐步完善。2018年三省政府联合印发《晋陕豫黄河金三角区域合作协调机制方案》，正式建立了区域协调机制。当前，黄河金三角形成了整体性协调机制与专项协调机制（聂际慈，2015），整体协调机制的形式包括省级协调会议、市长联席会议、联席执行会议、协调合作办公室。专项协调机制通过政府部门间的框架协议或由官方认可的民间组织的合作实现，主要是针对某一领域的专项问题进行专门性、业务性、项目性合作，例如果业合作机制、旅游合作机制、警务协作机制等。

跨区域基础设施建设步伐加快。禹门口黄河大桥、垣（曲）渑（池）高速公路、运（城）三（门峡）高速公路等项目已经完工。实现了三门峡—平陆、新绛—侯马公交互通。韩（城）万（荣）大桥、富平至永济高速公路、运（城）三（门峡）高速铁路、韩（城）河（津）侯（马）城际铁路、菏（泽）宝（鸡）高速临猗黄河大桥等前期工作稳步推进。共同签署了《晋陕豫黄河金三角四市共建“数字金三角”合作协议》。

区域文化旅游资源整合加快。四市共同签订了《晋陕豫三省四地市文化旅游战略合作框架协议》，联合成立了黄河金三角旅游联盟，着力于合力开发旅游市场。打造了“朝华山、拜关公、观壶口、问道函谷关、缅怀史圣司马迁”区域特色旅游精品线路。黄渭水上旅游观光项目顺利完工，打通了三省的水上观光通道，实现了“一日游三省、一船游三河”。

生态环境共建共保持续推进。四市开展了黄土高原水土保持和黄渭流域生态综合治理，加强了生态廊道建设和秦岭及矿山生态治理保护工作，编制完成了《晋陕豫黄河金三角区域黄土高原生态治理项目建议书》，黄河潼关至三门峡河段控导、防冲浪等工程加快实施。实施了地区大气污染治理联防联控，持续开展“治污降霾、保卫蓝天”行动，渭南潼关和三门峡灵宝两地已开展跨省交界环境污染防治联合执法。

区域商贸经济逐步繁荣。四市口岸办共同签署了《晋陕豫黄河金三角区域口岸合作协议》，口岸通关协作得到加强。采取展览与招商相结合的方式，组织召开了九届黄河金三角投资合作交流大会，累计签约项目357个，总投资额达4663亿元。2023年成立了晋陕豫三省电商合作发展联盟。2024年黄河金三角农产品国际交易中心在运城万荣县揭牌。四市共同建立了区域打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品联席会议制度，维护了地区市场经济健康发展。

区域公共服务共建共享水平逐年提高。四市开通了“晋陕豫黄河金三角公共卫生协作”公众微信号，成立了黄河金三角区域医院联盟，共享医疗资源，合力打造“健康”金三角。联合制定了《运城—临汾—渭南—三门峡四市教育督导协作区实施方案》，并共同签署了《晋陕豫黄河金三角教育协作区战略合作框架协议》，积极开展了渭南城市轨道交通学校与灵宝职业中专等校际合作。共同组织召开黄河金三角区域广播电视工作联席会议。此外，还联合举办网球等多样性的区域间文体活动。

黄河金三角区域合作存在的问题

总体上看，黄河金三角区域合作在国内省际交界区域合作中走在前列，是为数很少的开始进入区域一体化阶段的区域合作（杨龙，聂际慈，2017），区域合作取得了丰硕的成果，但还存在一定的问题。

（一）区域生态环境治理与保护任务艰巨
黄河金三角所处的黄河中游是黄河流域生态保护与经济发展矛盾最突出、生态保护形势最严峻的区域（冉淑青，曹林等，2020）。晋陕大峡谷两侧属于黄土高原地区，经过多年退耕还林生态治理，水土流失得到一定程度的遏制，但目前仍是黄河泥沙的主要来源区，未来水土保持、生态治理仍然面临较大压力。黄河中游干线中段与东段区域人口密集、农业发达，存在着生产生活污水排放、农业面源污染等环境问题，人类生产生活对黄河生态的影响依然广泛存在。部分地区以煤炭开采为主，历史上堆积的大量煤矸石、采空区隐患等严重破坏了该区域的生态环境，能源化工产业的高耗能、高污染特征使得这一区域环境保护压力巨大。由此可见，黄河金三角区域生态环境治理与保护的任务依然十分艰巨，生态环境共保共治统筹协调困难。

（二）产业合作尚未取得实质性进展
黄河金三角区域合作难度最大的是产业合作。一方面，黄河金三角四市要素禀赋相似，产业结构雷同，发展水平不相上下，在行政区划界限约束下，很难实现明确合理的产业分工；另一方面，四市分属不同省份、不同经济区，区域内产业、财政、税收、金融、土地等方面政策不统一，虽然明确有色金属、装备制造、能源和现代物流业为区域主导产业，但由于缺乏统一的产业发展政策，资源要素跨区域整合难度较大，产业合作发展尚未进入实质性合作阶段（安树伟，郭文炯，安祥生等，2018）。另外，基础设施建设项目和承接产业转移项目等需要分别由各省级人民政府相关部门审批，协调成本也较高。

（三）地区封锁和行政壁垒仍然存在
黄河金三角区域合作中，四市在突破行政区划限制方面做了大量努力，但在合作实际运行中仍然存在“自身利益强化行政壁障”现象（聂际慈，2015）。临汾、运城、渭南、三门峡分属山西、陕西、河南三省，地跨中部和西部两大区域板块，各区域和各省的发展战略、发展目标不同。各市的人权、财权、事权不完全独立，发展绩效的考评、市级干部的任免、地方财政的收支等重大事项的决定权均由各省政府掌控。一市的优惠政策如何推广到四市，一省的政策如何应用于整个黄河金三角区域。这些问题均受行政区划的“行政壁障”制约，行政区划虽无形，但有势，直接影响跨省地级市的合作深度与力度。

（四）区域中心城市缺失
从国内外其他区域合作经验看，要推动区域合作良性发展，需要一个在政治地位、经济体量、发展水平或者交通区位等方面具有明显优势的大城市作为区域发展的增长极（聂际慈，2015），尤其是当这个区域发展水平还较低时。而黄河金三角恰恰缺少这样一个区域中心城市，临汾、运城、三门峡、渭南四市的经济实力相当、行政级别平等，且都不是交通枢纽城市。区域中心城市缺失一定程度上限制了黄河金三角的区域合作向深层次推进。

黄河金三角深度合作的重点

黄河金三角要进一步实现深度合作，需要在生态环境共保共治、深化区域产业合作、加强区域内的次区域合作、培育区域中心城市等方面做出进一步的努力。

（一）重视生态环境共保共治
“生态共治”是黄河金三角区域合作的底色，也是重要前提和首要任务，要牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念，深入贯彻黄河流域生态保护和高质量发展国家战略，加强生态环境共保共治，夯实生态本底，实现生态环境一体化建设。黄河金三角山水资源丰富，需要共同做好水、气、地、山、碳五个方面的重点联合保护（张学良，洪旭东，2022）。第一，协同推进黄河干流、汾河、渭河等重要支流的保护，共同实行最严格的水资源管理和节水制度，加快推进三门峡水沙治理；第二，进一步落实汾渭平原大气污染防治协作，建立区域大气污染应急预警机制；第三，共同开展农业化肥零增长行动，加强农业地膜、农药化肥、塑料包装等农业污染源治理，推进农作物秸秆等农作物废弃物的综合利用，促进生态功能区、农产品主产区、城市化地区协同共生；第四，共同抓好秦岭、太行山重要山脉生态环境保护，加大对毁林开荒、过度放牧行为的监管力度和惩治力度，提高山系植被覆盖率，维护生态多样性；第五，共同探索实现碳达峰、碳中和发展目标的科学路径，共同打造“晋陕豫黄河金三角低碳发展样板区”。

（二）借助承接产业转移深化区域产业合作
为进一步深化产业合作，要充分利用“晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区”平台，加大承接产业转移力度，借助于承接产业转移，实现各城市产业对接，以增量带动存量，优化产业分工和城镇布局，构建区域一体化大市场和特色优势现代产业体系，实现区域内各市之间“优势互补”与“错位发展”，避免产业链在地理空间上“自然布局”和“简单组合”。承接产业转移要做好以下几方面工作：第一，摸清黄河金三角产业发展底数，厘清产业发展脉络，加快编制主导产业“合作清单”；第二，共同建设产业承接载体，对园区进行科学合理规划，加快园区建设进度，完善水电路讯气等基础设施；第三，通过完善合作协调机制统一区域内产业政策，破解基础设施建设项目和承接产业转移项目协调成本高的难题，创新区域利益协调机制，探索建立产业跨区域转移的利益共享机制，以及跨行政区水和土地资源开发利用、生态环境保护和生态补偿机制等。

（三）加强区域内的次区域合作
把推进次区域合作作为深化黄河金三角区域合作的重要突破口，通过次区域发展密切县（市、区）际合作，以县际一体化即次区域一体化为区域一体化打基础，再以区域一体化带动次区域一体化，从二个层次推进区域一体化，实行“立体化”的区域一体化战略（杨龙，聂际慈，2017）。《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》提出的6个次区域合作中，韩城—河津—万荣—稷山—乡宁、永济—潼关—灵宝—芮城、三门峡市区—平陆县城是跨省域的次区域合作，侯马—新绛—绛县—曲沃是跨市域的，富平—蒲城—临渭、义马—渑池是同一个地级市市域内的次区域合作。相对而言，同一地级市市域内的次区域合作比较容易实现，而跨省域的次区域合作难以实现。按照“先试点、后推广”的原则稳步推进黄河金三角的次区域合作，率先推动某个基础条件好、发展潜力大、经济联系比较紧密的县际交界地区融合发展，再总结经验全面推广。目前，渭南韩城已与运城河津签订战略合作框架协议，双方将在工业转型、城市建设、乡村振兴、文旅发展、生态治理、民生改善等领域开展合作，共同推动韩城河津一体化发展。可考虑支持韩城、河津、万荣小三角进行试点，把推进韩城-河津-万荣等毗邻地区次区域合作作为黄河金三角区域合作的突破口。

（四）培育区域中心城市
无中生有，加快打造一个黄河金三角区域中心城市。综合考虑，运城可能是比较合适的选择，首先，区位优势明显，地处晋陕豫三省交界位置，是黄河金三角的中心地带，距西安、洛阳等大城市仅200多千米；其次，政策优势显著，山西资源型经济转型综合配套改革试验区、中原经济区和晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区等国家级的试验区或经济区均有涉及到运城，政策叠加效应日益凸显；再次，运城是“黄河金三角”区域合作的首倡者和主要推动者，黄河金三角区域协调合作办公室的工作地点设在运城。

深化黄河金三角区域合作的对策

（一）积极争取中央和省级政府的支持
争取中央层面或省级层面的顶层设计，制定全国性、统一性的区域合作政策和法规，为黄河金三角区域合作提供政策支撑。至少在省级层面设立相应的领导机构，统筹黄河金三角区域发展，组织区域公共政策的制定，协调各地方政府间的利益矛盾，激励地方政府合作行为，监督区域合作政策的执行。争取上级政府的资金支持，解决地方政府合作中的资金困难问题。争取国家和三省对该区域硬件设施建设的投入，从区域资源共享和高效配置角度，科学合理规划布局和建设各类硬件设施，为区域间实现要素顺畅流动和资源高效配置提供有力支撑和保障。

（二）加快构建统一的市场体系
全面深化土地、劳动力、资本等资源要素市场化改革，消除地方保护和市场壁垒，充分利用市场机制来实现黄河金三角各种生产要素的自由流动，提高资源配置效率。让市场发挥决定性作用的同时，各地方政府逐渐转变政府职能，建立权力清单制度，简化行政审批流程，进行行政效能革命，根据黄河金三角市场化进程，制定科学的区域市场交易规则，健全区域市场竞争制度，构建区域统一的市场体系，充分释放市场的活力。

（三）积极促进非政府组织参与
非政府组织参与到区域合作中，有利于社会资本活力的释放和区域合作发展政策质量的提升（李皋，2020）。培育和壮大非政府组织，改变非政府组织行政化倾向，给予一定的资金支持，增强其自主性和活力。倾听非政府组织的利益诉求，鼓励各种非政府组织参与黄河金三角区域合作，一方面，发挥非政府组织在产业发展、产业调整以及资源整合过程中的治理作用，形成多元主体协同治理模式；另一方面，发挥非政府组织对地方政府合作的监督作用，确保区域合作政策得到有效执行。

（四）有序拓宽实质合作领域
在黄河金三角区域合作运行过程中，本着“先易后难、先简单后复杂”的思路，不断拓宽合作领域。进一步深化产业、基础设施、公共服务、生态环境保护治理等重大项目一体化合作，有序拓宽三省四市经济社会文化以及生态环境保护等领域的实质性合作。