以保税区为代表的海关特殊监管区，是中国加大对外开放、加快融入全球化的重要战略举措
近日，国务院印发了《加快海关特殊监管区域整合优化方案》（以下简称《方案》），明确提出要通过完善政策、创新制度、拓展功能、优化管理，营造国际化、市场化、法治化环境，加快海关特殊监管区域整合优化，提高海关特殊监管区发展的质量和效益，推进加工贸易向中西部和东北地区梯度转移，向海关特殊监管区域集中，进一步发挥海关特殊监管区的要素集聚和辐射带动作用，更好地服务一带一路、京津冀协同发展和长江经济带等重大国家战略实施，促进区域经济协调发展。
以保税区为代表的海关特殊监管区，是中国加大对外开放、加快融入全球化的重要战略举措。早在上世纪80年代初，国家就开始进行保税制度试点，1990年2月上海外高桥保税区的设立，标志着国内海关特殊监管区发展的正式起步。目前，全国共有各类海关特殊监管区122个，分布在全国29个省份，其中东部地区76个，占总数的62.3%。作为中国对外开放的先行区，海关特殊监管区在发展对外贸易、吸引投资、推动产业集聚中发挥了重要作用。2014年，全国海关特殊监管区封关运行面积261平方公里，实现进出口总值4.2万亿元人民币，占全国外贸总额的16%，实际利用外资675亿元，占全国总额的9.1%。但随着国内经济转型压力的加大和全球外贸格局的新变化，依靠拼优惠、拼资源的传统加工贸易模式已经不适应当前中国社会经济发展，当前海关特殊监管区的发展模式和管理体制已对其进一步发挥引领对外开放、吸引要素集聚形成了阻碍。尤其是随着一带一路战略的启动，中国对外开放进入市场、资源、能源、投资全面开放的新时期，更是要求海关特殊监管区加快升级满足对外开放新要求，《方案》的出台正是基于此种背景。通过研究《方案》文件可以发现，“整合”是整个方案推进的重要基础工作。
类型与功能整合
目前，全国海关特殊监管区主要有6类，包括出口加工区、跨境工业区、保税物流园区、保税区、保税港区以及综合保税区。具体来说，出口加工区是在经济开发区内划定的制造、加工、装配出口商品的特殊工业区，具有保税加工功能，可享受相对快捷的通关便利。跨境工业区的功能与出口加工区功能基本相同，国内跨境工业区只有2003年成立的珠澳跨境工业区一个。保税物流区具有保税物流、仓储和功能，可享受出口退税，但不具备保税加工功能。保税区定位为保税仓储、出口加工、转口贸易3大功能，但没有港口功能。保税港区是国家在对外开放的口岸港区和与之相连的特点区域内设立的具有口岸、物流、加工功能的海关特殊监管区，功能上叠加了保税区和出口加工区的税收和外汇政策，形式上接近自由贸易港。综合保税区集出口加工区、保税物流区、保税区、港口功能于一体，是具有保税港区功能的海关特殊监管区，执行保税港区的税收和外汇管理政策，可以发展国际中转、配送、采购、转口贸易出口加工等业务。
根据《方案》，国家将重点在2015〜2016年完成各类海关特殊监管区的整合。一方面，统筹考虑不同地区经济发展特点和需求，因地制宜，加快存量整合推动符合条件的各类海关特殊监管区域整合为综合保税区；另一方面，切实落实准入、退出机制，对运行效益较差的园区，责令整改、核减面积或予以撤销，坚持按需设立，适度控制增量。类型的整合，不仅仅是将各类园区更名为综合保税区，更是通过功能的统一，进一步发挥保税在促进对外贸易、承接国际产业转移方面的功能，实现一带一路新形势下综合保税区新发展。
政策与管理整合
由于海关特殊监管区的实际管理涉及海关、商检、税务、工商、外汇等多部门，各部门对政策的理解、解释不同，加上信息沟通不畅，使得区域分割、多头管理、政出多门的问题较为突出。例如，海关在特殊监管区实行“境内关外”管理办法，货物在保税区仍需要履行备案、检验程序，只是免征关税。税务部门将保税区内企业视为境外企业，在出口退税时采取实际离境退税制度，对企业扩大内销造成了较大阻碍。外汇部门则将区内企业视为境外企业，对企业办公如办公用品采购等小额人民币使用采取了较为严格的控制，导致部分企业只能委托专门的外贸公司进行采购。政策的不统一与不明确，给保税区企业的运营造成了不必要的负担和麻烦。
因此，《方案》提出将在“十三五”逐步整合管理资源，加快完善管理部门间的合作机制，实现相关管理部门信息互换、监管互认、执法互助，加强事中事后监管，规范、完善税收政策，促进区内企业参与国际市场竞争，为区内企业参与国内市场竞争创造公平的政策环境。通过政策、管理的整合，有利于综合保税区进一步探索制度的优化创新，为通关一体化建设、贸易便利化改革、查验机制创新等工作的推进创造良好环境。
随着方案的深入实施，未来两年全国各类海关特殊监管区向综合保税区的加速整合优化，优惠政策和监管模式也将逐步统一，有利于综合保税区释放制度活力，加速推动销售、结算、物流、检测、维修和研发等高端产业形态的引入，增强综合保税区发展的内生动力、对要素集聚、区域辐射的带动力，综合保税区在服务一带一路等区域发展战略，推进区域间产业合作、推动跨国产业联动方面将发挥更大作用。对地方政府来说，应该科学研判现有保税区的发展状况，总结存在问题，着力推动设施功能完善，产业结构优化，实现保税区向综合保税区的升级发展。对于尚未设立综合保税区的地区，尤其是中西部地区枢纽城市，应尽快启动综合保税区申报工作，并在顶层设计时充分考虑加工、贸易等各类功能设施软硬件的布局规划，并充分结合当地产业特点、资源特色，更有效发挥综合保税区对区域发展的带动作用。
(作者单位:赛迪方略地区经济研究中心)