以人为本的主体功能区细化

在中国，主体功能区的划分是为要“充分利用国土空间的配置”去发挥“区域的比较优势”。

什么是“区域比较优势”？不同区域有不同的资源环境承载能力、经济社会发展水平、生态系统特征和人类活动形式。这些要素要有合理流动和高效集聚才会增强发展动力。什么是“充分利用国土空间的配置”？是指按区域比较优势去实现国土空间整体效益最优化，其对象是地方政府配置空间和资源的行政权，其手段是明确功能定位和配套政策。“主体功能区细化”就是按照主体功能定位去划分政策单元，通过差异化的国土空间规划和管控去发挥最大的整体利益。也就是，在整体利益的前提下“地尽其用”。

最简单来说，主体功能区分三类：城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区，代表着三种土地利益——经济发展、粮食安全和环境保护。反映在土地用途上就是建设用地、耕地和生态用地。以人为本的主体功能区细化就是在建设用地、耕地和生态用地的使用、布局和分配上达成经济发展、粮食安全和环境保护利益之间最高度的自存与共存平衡，也就是“恰到好处”（just right,也可译为合义just）。

考虑到单一功能土地用途的最大规模和土地用途有效管控所需的起码行政权力，“县”是个合适的政策和行政单元。但是，在县内部的各种与土地相关的利益之间的矛盾应该怎样去处理才是“恰到好处”？

主体功能区的基础假设是每县之内土地功能的定位是有“主体”和“非主体”之别。“恰到好处”就是主体功能与非主体功能的自存与共存达成平衡：主体功能固然优先，但非主体功能仍需兼顾。怎样处理？“优化－平衡”是焉。

“优化－平衡”是指定位为主体的功能应得到“最大”的满足或应作出“最大”的承担，非主体的功能得到“起码”的满足或作出“起码”的承担。可以作以下演释。（1）假如县的主体功能被定位为城市化，它应多得建设用地指标，但在耕地和生态用地指标的分配上也应有“起码”的承担。（2）假如县的主体功能被定位为农产品主产或重点生态功能，它应多配耕地或生态用地指标，但在建设用地指标上也应有“起码”的满足。

可以想象以下。当市给县分配每一类用地指标时，可以先拿出一部分去分配给所有的县去保证它们有起码的满足或承担（一般惯用的分配辨法是按人口、人均GDP等变量），这是“平衡”。余下的指标就分配给以这类用地去定位其主体功能的县，以提高这些县的满足或承担，这就是“优化”。如何操作？

以建设用地指标为例。假设每个县都想多拿建设用地指标，为此，他们申报的总额肯定会超过市手上的可供分配额。市给各县的指标分配会以各县内部各种与建设用途相关的土地利益之间的自存与共存平衡程度为参照。平衡度越高的县越多得指标。怎样去衡量平衡度？我的团队作了相当深入的调研，发现有几个简单变数可用。例如经济发展利益的自存可以用人均建设用地面积来表达，它与粮食安全利益的共存可以用人均耕地面积/人均建设用地面积的比例来表达。同样，它与环境保护利益的共存可以用总生态红线面积/总建设用地面积的比例来表达。县的比例跟整市的比例（即市内各县的平均）来比较就可以看出哪些县的内部平衡度较高，哪些县较低，就可以用来作为指标分配的参照了。同样的逻辑可用来分配耕地和生态用地指标：与该类用地相关的土地利益之间的自存与共存平衡度越低的县越多作承担（假设每个县都想少拿耕地和生态用地指标）。

用什么和用多少的变数去衡量土地利益自存共存平衡程度，就要看主体功能细分要做到什么程度和所涉及的相关利益有多少。但一般不需和不应超过5、6个。当然，还得考虑各县的实际情况和发展阶段去决定变数之间应不应有不同的权重、什么的权重，多少指标应用来保证“起码”的满足或承担和多少指标应用来“提高”满足或承担，等等。

这套思路的道德取向是鲜明的：县政府在配置空间和资源时必须保持在土地使用上各种相关利益（经济发展、粮食安全、环境保护）的自存与共存平衡。不然的话，就是对某方利益偏袒，使利益之间的矛盾变得尖锐化，有损整体利益（土地使用的公平与效率），就是“不义”。

市政府在用地指标上优化主体功能和平衡非主体功能，使县政府会更合逻辑、更合情理地去行使它的空间和资源配置的权力去把主体功能区的细化做到“恰到好处”。

编辑 | 肖静秋

 校对 | 闫建军

设计 | 大   米