以人为本的建设用地指标分配

建设用地指标是地方发展的核心关切，但是，在保障粮食安全、推进生态文明的大背景下，建设用地指标“僧多粥少”的格局将长期存在。我国快速城镇化阶段依托土地利用总体规划进行的建设用地指标分配在严格耕地保护和平衡耕地保护与建设用地需求之间发挥了重要作用。然而，这并不意味着既有的指标分配体系不需要做调整。随着经济总体上从高速度转向高质量，新阶段、新理念、新格局下，如何优化建设用地指标分配体系对区域资源要素配置十分关键，也关乎我国实现全面建设社会主义现代化国家的战略目标。

这需要一套在理念上有内在价值指引、体现社会主义制度特征，在技术上有更加透明、公式化的指标分配计算体系，更好的体现中央、地方以及经济社会发展的综合平衡。以人为本的建设用地指标分配是指省对各市的指标分配会参考各市内部各种与建设用途相关的土地利益之间的自存与共存平衡度，平衡程度越高的越多得指标。

建设用地指标的最大得益者是经济发展利益。但是，在每个市的内部，除了经济发展利益，还有粮食安全、社会和谐、环境保护等利益，都是“整体利益”中不可缺少的考虑。

如果单纯从自存出发，经济发展利益（通过它的代理和代言人）肯定会强调建设用途的经济贡献，避谈民生、生态等贡献，因为在这些方面建设用途的贡献不如农耕和生态用途，甚至是负面。诚然，每个市都想多拿建设用地指标，为此，市政府应优化建设用途的经济效益（这是效率考虑，即经济发展利益的自存），但也应平衡市内其他被建设用地指标的使用所影响的土地利益，也就是粮食安全、社会和谐、环境保护等（这是公平考虑，即经济发展利益与粮食安全、社会和谐、环境保护等利益的共存）。自存与共存越是平衡代表建设用地指标对该市的整体利益贡献越大。因此，每个市必须综合考虑和平衡各种利益，并作多维度的衡量。也就是，考虑建设用途的 “整体贡献“。

操作流程如下（本文聚焦于城乡建设用地）。

1.设定一组标准去衡量经济发展利益与其他利益的自存与共存平衡程度。这些标准必需包括多维度（如经济、民生、生态等）并应有充分的数据基础（见下）。

2.按这组标准，各市分别核算（可以由省代劳）市内部的经济发展利益（作为建设用途的“主导利益”）与粮食安全、社会和谐、环境保护等利益（作为与建设用途涉及的“相关利益”）的平衡度。然后与省的平衡度（即是各市的平均）作比较，得出每个市的“成绩”（市的平衡度相对省的平衡度，见下）。

3.每市综合所有衡量标准的“成绩”，得出该市的“总成绩”（即是建设用途对该市发展的“整体贡献”）。作为省分配指标给该市的参照。

以下是一些衡量标准和计算方程式（我团队的研究成果）。

1.产值：（市工业用地单位产值/市农业用地单位产值）÷（省工业用地单位产值/省农业用地单位产值），用来衡量经济发展利益与粮食安全利益在经济发展维度上的平衡度。

2.面积：（市人均耕地面积/市人均城镇建设用地面积）÷（省人均耕地面积/省人均城镇建设用地面积），用来衡量经济发展利益与粮食安全利益在民生（粮食安全）维度上的平衡度。

3.公共服务设施用地：（市文化、教育、体育、卫生公共服务社会设施用地面积/市城镇建设用地面积）÷（省文化、教育、体育、卫生公共服务社会设施用地面积/省城镇建设用地面积），用来衡量经济发展利益与社会和谐利益在民生（便利）维度上的平衡度。 

4.就业人口：（市二、三产业就业人口/市城镇建设用地面积）÷（省二、三产业就业人口/省城镇建设用地面积），用来衡量经济发展利益与社会和谐利益在民生（生计）维度上的平衡度。

5.生态红线：（市生态红线面积/市城镇建设用地面积）÷（省生态红线面积/省城镇建设用地面积），用来衡量经济发展利益与环境保护利益在生态维度上的平衡度。
我们的研究发现，这5个衡量标准都有较大的被认同度和被接受度。核算和操作也相对简单、易懂，技术要求也不高。其中有3个标准特别值得一提。“产值”是有关经济发展；“面积”是有关粮食安全；“生态红线”是有关环境保护。它们代表3个最基本的土地利益，但同时与3个“主体功能区”的划分（城市化、农产品主产、重点生态功能）也非常吻合（见上期“以人为本的主体功能区细化“）。可见得，以人为本的建设用地指标分配（按土地利益之间的自存与共存平衡度来分配）其实就是有机的融合了主体功能区规划和国土空间规划。

有人会怀疑这样的分配办法将导致富的市越富、穷的市越穷。其实是恰好相反。这套方法是从“公平”出发去平衡“效率”，特别是通过衡量标准的选择和权重去平衡经济发展利益（主导利益）和其他利益（相关利益），使富的不再垄断致富的建设用地指标，穷的也有起码的致富机会。自存与共存平衡其实是反映效率与公平的平衡，特别照顾了要承担粮食安全、环境保护任务的市，原则地和逻辑地让它们取得“公平”的建设用地指标配额去追求它们起码的的经济发展利益。还有，通过使用多维度的衡量标准就保证了不会出现某种利益有“一票否决”的特权。

我们研究还显示，这套分配办法在实际操作上很多时产生一个“劫富济贫”的现象。经济发达的市不再多占用指标，因为建设用途对粮食安全、环境保护的负面影响会拖低建设用地指标对这些市的“整体贡献”（这是考虑“公平”后得出的结果）。但同时，经济欠发达的市也不会因此多分得指标，因为建设用途放在它们处往往发挥不出很高的经济发展效率，以使建设用途对这些市的“整体贡献”维持在低位（这是考虑“效率”后得出的结果）。这个组合有可能导至省政府未能一次性地把全部指标分完－－发达市分少了（因为“公平”考虑），但欠发达市也没有加分（因为“效率”考虑），遂出现“余额”。这扩大了省的指标“袋子”，增加省向地方分配指标的弹性。
把“自存与共存平衡”的理念融入指标分配机制是补充现有机制，而不是取代。此刻更是特好时机，因为指标分配已开始配合主体功能区的规划，而主体功能的理念其实是反映经济发展（城市化）、粮食安全（农产品主产）和环境保护（重点生态功能）的整体性优化－平衡。为此，以自存与共存平衡的原则去分配建设用地指标其实就是有效地落实“十四五”强调的“平衡与充分发展”的国策。

编辑 | 肖静秋

 校对 | 闫建军

设计 | 大   米