城市与土地：两种复杂的交织——读《撒哈拉以南非洲城市治理中的土地问题》

进入21世纪后，非洲国家城市化的进程不断加快，由此引发了多种多样的问题，而土地问题是其中最重要的一部分。据估计，到2030年，非洲的城市人口将达到总人口的一半，相应的基础设施、社会服务、住房、就业等方面的供给最终都要取决于土地的供给。实际上，城市发展本身就很复杂，再牵涉土地，非洲国家面临的挑战可以说非常严峻。

《撒哈拉以南非洲城市治理中的土地问题》一书由城市建设与规划、土地管理、城市研究、社会学、法学等多个方面的研究者和专家合作贡献，以多个学科的理论结合南非、津巴布韦、肯尼亚、尼日利亚、博茨瓦纳、塞内加尔、利比里亚等国的实际案例，对撒哈拉以南非洲国家城市发展及相应土地问题的历史与现实进行解读和分析，比较全面地呈现了非洲国家城市和土地两种复杂问题交织的当下画面和未来挑战。

从历史上来看，非洲国家的城市和土地问题的复杂性都与殖民统治脱不了干系。就城市而言，大部分非洲国家的城市发展都具有畸形的一面，基于种族主义和殖民主义原则出发的规划和管理往往是将一个国家的大部分人口排除在城市便利和福利之外，即便一部分人口实际上身处城市并为城市发展做出了贡献；就土地而言，大部分非洲国家都存在土地制度多元并立的问题，每一种制度都可以找到自己存在的理由并总是在寻求法制化的认可。

对独立后的非洲国家来说，纠正殖民统治造成的城市发展中的不公平，关注和保障更多人的权利和生计，是争取民族独立过程中做出的承诺，政府应该履行；统一和明晰土地制度，加强对土地的管理，提升对土地的利用，则更是政府的分内之事。但在实际过程中，历史造成的复杂和现实中的能力不足使大部分非洲国家政府在城市治理和土地管理这两个方面都做得不尽如人意。城市治理和土地管理的双重不力在一些国家造成了新的经济和社会不平等，一些具体的问题比如城市规划的不合理、土地流传中的腐败、城市无序扩张导致的环境恶化、土地税收体系不完善导致的政府收入缺失等在大部分非洲国家都或多或少地存在；一些国家在新城建设、非正式定居点处理等方面政策激进，容易造成经济利益损失和政治社会冲突；有的国家的部分地区还因为城市资源和土地的争夺而导致对政府的不满和人群间的敌对，形成重大的矛盾隐患；此外，在各种各样的问题框架内，妇女、穷人、边缘群体、少数族群的不利处境更加突出，这也与当下国际社会尤其是一些非政府组织的关切相背离，尤易引发麻烦。

围绕城市和土地的种种问题，往往在城市中的非正式定居点——或者说贫民窟、“棚户区”——得到集中的体现。非洲国家的非正式定居点有的是在殖民或种族主义统治时期形成，源出于“城市虽然不属于非洲人但城市里的殖民者总是需要非洲人提供服务”；有的是在独立后形成，往往是因为农村向城市移民、城市本身人口增长、规划不足、建设投资不合理等导致的无序扩张。但不管是什么时候因为什么原因而形成，非正式定居点的存在以及相关的游民、疫病、犯罪等已经成为并且会长期是相关非洲国家不得不面临的复杂问题：不管不顾从长期来看不现实，强力清除或者“重新安置”不但会引发冲突而且结果往往是按下葫芦浮起瓢，就地改善愿望美好但始终面临资源和能力的瓶颈。

面对这些问题，《撒哈拉以南非洲城市治理中的土地问题》一书的作者们也提出了一些建议，既有原则性的建议，也有具体的措施。

从原则上来说，参与、包容、自治是主要的三条。参与主要是指在城市规划和治理、土地管理的政策制定和实施中吸纳各方的参与，包括国家和省级政府的参与、城市本地相关个人和各种群体的参与、理论和技术专家的参与、相关非政府组织的参与等，比如肯尼亚在基贝拉贫民窟改造提升过程中有肯尼亚政府、联合国人居署、贫民窟本地群体、非政府组织的参与，博茨瓦纳在城镇土地管理中有以社区为基础、服从“受尊重个人”意见的土地争端解决机制。包容首先是强调要兼顾各方的利益，特别是妇女等弱势群体的利益；其次是容忍一些特殊模式的存在，比如承认非正式定居点也是一种城市内的生存维持模式，比如承认大多数非洲国家城市都存在的虽然不安全不卫生但既便宜又方便的非正式公共交通的作用，比如看到塞内加尔图巴城（Touba）的以宗教传统和兄弟会组织为基础实施城市治理和土地管理的成功之处。自治主要是强调要让城市管理者及其居民能更加自主地规划其前景，并有针对性地施政。但是，城市自治在撒哈拉以南非洲并不突出，后续需要立法明确乃至在宪法中规定，现阶段只能是在城市发展实践中探索推行。

具体的方面，有两点需要持续的关注。一是加强城市发展和土地利用的规划。大部分非洲国家在规划方面比较落后，规划科学意识淡薄，规划法规老旧，对现实的卫生、安全、环境保护、公共空间方面的规划考虑和实际实施能力也有不足，加强城市发展和土地利用规划将是非洲国家要持续去做的一项大事。二是完善土地税收体系。要认识到公共财政是城市治理的关键，相关财政体系的设计及运作既影响城市的日常运转也影响城市的长期发展。非洲城市发展需要有一个具有弹性且公平的地方性税源，从非洲国家的实际情况来看，完善土地税收体系是解决这一问题的最佳出路。此外，加强相关的理论和技术教育，加强城市治理、土地管理、环境保护、参与包容等方面的意识教育也非常重要。

总的来说，《撒哈拉以南非洲城市治理中的土地问题》的大部分作者都强调相关问题的客观存在，能够分析这些问题产生的原因，但在如何解决这些问题方面，他们虽然提出了显然应该追求的原则，但真正实质性的意见并不多，少数案例包含了“成功”的经验，但这些“成功”也是难以复制。不过，这并不令人意外，因为这可以说非洲国家发展问题研究的一个基本困境。

城市和土地问题本身都很复杂，两者交织在一起后，复杂程度成倍增加。如果再将城市-土地问题置入整个的非洲国家发展问题框架中，则挑战更加明显。城市和土地问题的复杂交织形成巨大的压力，非洲国家迫切地需要应对这种压力，但相应的能力却明显不足。从中长期来看，大规模冲突和战争对大部分非洲国家而言似已不再是重大威胁，但围绕城市发展和土地利用的问题却可能会成为最为突出的政治、经济、社会不稳定源。