在乌干达进行土地交易的四大风险与防范

文｜洪永红  湘潭大学中非经贸法律研究院院长、教授、博士生导师        李匡  湘潭大学法学院非洲法专业研究生

随着中乌双边经贸投资的不断深入，中国投资者在乌干达的土地需求激增，因缺乏对乌干达法律制度和土地交易市场的了解，导致土地纠纷增多。依据乌干达司法部的报告土地纠纷在全国所有冲突中排名最高，地方法院不堪重负导致案件积压，土地纠纷推迟几年解决在乌干达也是司空见惯。归纳起来，在乌干达进行土地交易存在四大风险，须注意防范。

习惯土地边界不清晰，交易风险大

乌干达最早实行的是习惯法土地制度。1896年英国殖民者移植了土地私有制但未取代先前的习惯法制度，形成了土地双重制度。这也导致独立后乌干达土地权属混乱叠加的局面。目前乌干达土地类型主要为习惯土地、自由保有土地、迈罗土地、租赁土地，其中迈罗土地禁止转让或出租给外国人。乌干达《土地法》禁止外国人永久持有乌干达土地，只能进行土地租赁。乌干达土地交易主要分为两种：第一种大规模土地交易，一般选择直接租赁政府公共土地、第二种是中小投资者选择与土地所有人或习惯社区首领签订租赁协议。

一般土地交易要遵循法定程序，其生效要件为：（1）确定的期限；（2）排他性占有；（3）契约；（4）最长租期为99年，租期超过3年采取登记生效主义。而习惯土地交易遵循习惯法，各社区之间无统一标准，一般需要族长、酋长、当地德高望重的人等多位首领一致同意才能进行，这使得习惯土地租赁程序复杂。此外受乌干达北部独立战争影响原土地占有人背井离乡，再加上老一辈长者的去世、自然标志物（如树木、石头）的消失都使得习惯土地边界难以确定。而土地交易过程中将土地边界的清晰化，必将损害到其他隐藏所有权人的利益，从而引发土地权属纠纷。 以乌干达北部阿努鲁（Amuru）地区阿提亚克糖厂项目（ Atiak Sugar Works ）为例，该厂在与当地某家族协议习惯土地租赁时，因习惯土地边界问题导致当地两个敌对家族争吵不休。最终，该厂为按期开工选择与两家族进行谈判，支付双倍租金。可见习惯土地交易无疑是一场“花钱消灾”的持久战，中小投资者在投资前需了解清楚土地性质、查看土地使用权证书或其他证明文件。选择习惯土地交易时，也需提前了解当地交易规则，要求签订正式租赁协议，并在程序最后做好租赁登记，以避免后续纠纷。

土地登记制度不完善，土地权属不清

乌干达与其他非洲国家一样，土地登记制度发育较晚。1975年乌干达土地改革引入托伦斯(Torrens）土地登记制度，但由于登记程序复杂（所有权登记平均需要42天）难以彻底落实；截止至2018年，已登记土地面积仅占乌干达土地面积的20%，大量未登记的土地降低了投资的安全性。此外由于乌干达缺乏土地交易转换登记系统，结合实践中习惯交易未登记的情况频发，这就导致了乌干达土地交易市场一物数卖、权属难辨的局面。立法层面上，《土地法》将排他性占有权同时授予给多个主体（土地所有者和承租人），也给土地权属蒙上一层面纱。为降低交易风险，交易前进行产权调查尤为重要，调查内容包括但不限于土地性质，土地权属、土地负担、政府征收计划等。投资者可委托本土执业律师，需签订法律服务合同，将相关服务费用计入合同内（包括关系维护费用）。一般情况还可以要求签订土地所有权清洁的律师函，在调查后要求律所书面保证目标土地无权利瑕疵、无权利负担。

政府可强制征收土地，土地补偿金纠纷多

乌干达1995年《宪法》授权政府“为了公共用途或为了国防、公共安全、公共秩序、公共道德或公共健康的利益”，且征收前给予“公平和充分的赔偿”，可以强制征收土地。但乌干达政府有时候会采用“先征用、后赔偿”的方式强制征用。以乌干达阿努鲁（Amuru）区的阿努鲁糖厂公司的案件为例，政府为扩大公共土地面积租赁给糖厂经营，未经赔偿大规模驱逐原住民，引起了社区妇女的裸体抗议。乌干达政府通过限制公众参与、限制或完全免除赔偿等方式简化了强制性土地征用程序，重视经济效益大过对私人财产权的保护。除此以外，乌干达政府征用补偿金过少且到位难，虽然《土地法》第59条规定补偿金额需由估价师对土地及土地以上财产依照当年费率进行估价。乌干达《土地法》规定区土地委员会必须编制作物、非永久性建筑物和其他财产的补偿费率清单，费率每年审查一次，用于确定赔偿金。补偿可以以实物形式支付，也可能以土地、房屋、建筑材料、幼苗、农业投入和设备金融信贷等项目替代支付。

但在实践中政府估价过程不公开，土地权利人难以得知估价过程中所用费率，无法确保被征用土地是否得到适当估价。例如，2001年因布伽伽藜（Bujagali）水电站建设被强制征用土地的社区居民声称补偿金过低，乌干达政府没有向他们提供估价报告、调查表，邻近两户的补偿金费率也并不相同。至于补偿金到位难，乌干达政府专门设立一个土地基金，《土地法》第41（4）条概述了如何利用土地 基金，包括“重新安置因政府行动、自然灾害或任何其他原因而失去土地的人”然而该基金常年资金不足，无法依《宪法》在征用前正常支付补偿金。对于中国投资者来说，土地交易前详细了解目标土地是否在政府未来征收计划之中。如果与阿努鲁糖厂一样直接租赁政府征用土地，也得注意做好安置和赔偿原权利人的工作，尽量避免因纠纷影响工期进度。

土地纠纷处理机制复杂

乌干达一直以土地治理上实施权力下放方案而受到欢迎。土地纠纷处理机制主要通过建立新的机构，补充现有条例，实行权力下放，逐渐形成以下三类土地纠纷解决机制

（1）习惯机制，第一级为酋长或族长、第二级为酋长理事会、最高级为地区级KKA（Ker Kwaro Acholi）；

（2）法定机制，《土地法》规定包括土地法庭、区土地委员会、区土地办公室、地区土地委员会和县以下各级记录人。地方法院起源于国家内战时期各地的抵抗委员会（RCs）。这些区域法院后来根据1995年《宪法》转化成地方法院。地方政府的信用证制度有五个层次，从村到区。随着行政权力的下放，诸如区土地委员会、土地法庭、地区土地委员会等权力下放的土地治理结构得以建立。

（3）和平委员会。综上乌干达的土地纠纷解决机制呈现多元化的特点,看似为提供多种救济途径，但因立法缺陷反而导致各机构互不承认彼此决策，缺乏执行力。以乌干达北部帕德尔区的Kigwe土地纠纷为例,土地纠纷双方奥巴林（Obalim）家族和阿克纳 （Akena ）家族将纠纷提交给当地LC3主席解决失败后，提交给RDC和LC5无果，再次提交治安法庭。治安法庭解决失败后最终将案件转交给最高习惯机构，KKA进行调解，至今纠纷仍在继续。从季格维（Kigwe）土地案例可以看出，当现机构无法解决土地纠纷时，权利人只能从一个机构跳到另一个机构，消耗了权利人的时间和经济成本。《土地法》未明确规定纠纷解决机制的选择顺序，导致了处理机制平行机构的建立，加剧了权利人选择的困境，这是土地纠纷解决混乱重要的原因。

对于中国投资者来说，选择正式机制解决纠纷，能够更好避免习惯机制的地方保护，但也不能完全否定习惯机制的参与。让当地社区尽可能地参与到纠纷解决中，尊重当地的习惯机构，能够更好消除对方的不信任感和排外情绪。此外，可选择调解作为一种更为高效的处理方式替代诉讼，乌干达法院也推崇使用替代性纠纷解决制度（简称为ADR）。ADR制度源于习惯法中长者主持调解的传统争端解决机制，通过中立并训练有素的第三人引导争议双方达成协商一致，类似我国的调解制度。

处理此类事项以避免了土地法庭上旷日持久的诉讼。并且McDermott J.法官在Augustine Olei诉省土地法院案也表明习惯土地纠纷也可以由法定机构调解，这一点意义重大。此外，中国投资者可以从外商投资的角度来保护土地上的利益。依照2019年乌干达《投资法》的规定，外商投资纠纷可通过仲裁方式解决，工程总承包项目可尝试与业主谈判争取第三国仲裁（乌干达目前较易接受坦桑尼亚、肯尼亚的仲裁）。