导读
从深化区域合作、构建竞争合作格局、提升地方品质、激发市场主体活力、推动城乡融合发展、减污降碳协同治理等方面综合施策，加快培育和发展具有全国影响力的现代化西安都市圈
【内容提要】
建设西安都市圈，对于构建新发展格局和推进国家现代化建设大局具有重要的战略价值。西安都市圈在现代产业、科技创新、文化底蕴和开放发展等方面都具有一定的优势，近年来的发展也取得了积极进展，然而，也面临着协同发展不够、公共资源分布不均、营商环境不优、城乡差距较大、环境问题严重等突出矛盾，因此，需要从深化区域合作、构建竞争合作格局、提升地方品质、激发市场主体活力、推动城乡融合发展、减污降碳协同治理等方面综合施策，才能加快培育和发展具有全国影响力的现代化西安都市圈。
【关键词】
● 西安都市圈 ● 一体化 ● 同城化 ● 西北地区
2022年3月，国家发改委发布关于同意西安都市圈发展规划的复函，原则同意《西安都市圈发展规划》。与《西安都市圈发展规划》范围不同，本文界定的西安都市圈空间范围依据为黄艳和安树伟（2021）文献，包括西安、咸阳、铜川、渭南，共四个地级市。2020年，西安都市圈常住人口2232万人，地区生产总值14471亿元，人均地区生产总值为64834元，三次产业结构比例为7.2∶35.1∶57.7，为“三二一”型产业结构（表1）。西安都市圈是助推关中—天水经济区的关键节点、引领关中平原城市群的核心支撑、带动西北乃至西部地区的重要增长极、支撑黄河流域生态保护和高质量发展的关键区域、共建“一带一路”倡议的战略支点。因此，加快培育和发展现代化的西安都市圈,对于构建新发展格局和推进国家现代化建设大局都具有重要的意义。
西安都市圈的发展现状与特征
（一）区域位置重要，文化底蕴深厚
西安都市圈地处我国内陆中心，是亚欧大陆桥的重要支点，是西部地区面向东中部地区的重要门户。都市圈内共有高等院校80所，科教资源、军工科技等位居全国前列。西安都市圈南依秦岭，具有独特的文化和地理标识，发源和兴盛于此的始祖文化、汉唐文化是中国元素的重要组成部分。其中，西安、咸阳等城市历史悠久，拥有大量珍贵的历史文化遗产和丰富的人文自然资源。都市圈内城市文化同源、人缘相亲、民俗相近、交流合作密切、区域认同感强。
（二）经济总量持续增长，占陕西省比重波动上升
2010～2020年，西安都市圈地区生产总值由5121亿元提高至14471亿元，占陕西省的比重均超过50%，所占比重呈现在波动中上升的态势。2010～2012年，西安都市圈地区生产总值占陕西省比重持续下降，2013～2016年所占比重有所回升，2017年所占比重又下降至52.1%，2017～2020年的比重持续上升，2020年所占比重达到55.3%，说明近年来西安都市圈在陕西省经济地位有所提高（图1）。
（三）产业结构不断优化，产业现代化水平较高
2010～2020年，西安都市圈产业结构由9.5∶42.7∶47.8调整为7.3∶35.1∶57.6（图2），第三产业比重不断增加，集聚水平有所提高，第二产业和第一产业呈下降趋势，表明产业结构得到不断优化。西安都市圈规划构建秦岭生态文化提升区、渭北先进制造业产业转移承载区、富平、阎良的航空产业组团、武功的现代农业示范组团等，预期产业现代化水平将不断提高。西安都市圈4个地级市产业发展成梯度分布，各城市产业各有侧重，产业互补性较强。面向未来，西安都市圈正在构建以加快共建先进制造业为基础、高端服务业为重点、现代都市农业为特色的现代产业体系。
（四）科技创新资源丰富，创新能力突出
西安都市圈的科技实力和水平较强，创新驱动能力位居陕西省前列。陕西省研究与试验发展（R&D）经费投入强度本身比全国平均水平要高，2020年，西安都市圈的研究与试验发展(R&D)经费投入强度达3.74%，分别高出陕西省和全国平均水平1.32个、1.34个百分点，西安都市圈的研究与试验发展经费占陕西省的85.72%，专利授权数占陕西省的86.29%，其科技创新实力在陕西全省居于领先地位（表2）。在都市圈内，西安在科技创新能力和水平方面都居于核心位置，创新型经济活力旺盛，整体创新竞争力位于陕西省乃至全国前列。
（五）开放程度较高，交通枢纽性较强
在我国内陆地区，以西安为核心的西安都市圈国际化开放时间相对较早。目前，西安都市圈国际枢纽功能形成“两港（空港和陆港）三网（国际航空网、物流网和交通网）多点（枢纽站点）”的空间发展模式；国际经济功能形成了“三大承载区（自贸区、保税区和港务区）、两大发展区（中外合作区和国际经济核心区）”的空间发展格局。形成了以西安为中心的放射状交通网络，西（安）成（都）、西（安）银（川）高铁相继开通，实现了与银川、成都等西部城市高铁直连。西安地铁运营总规模达 245 km，开通车站 153 座，日均客流约260万人次，客流强度稳居全国前列（西安市人民政府，2021）。西安咸阳国际机场成为西北地区最大的空中综合交通枢纽，国内外通航城市 228 个，开通航线 383 条，国内通达性排名全国第一（西安市自然资源和规划局，2021）。
西安都市圈发展中存在的问题
（一）中心城市引领作用不足，协同发展的体制机制尚不健全
截至2020年底西安所辖区域人口虽已突破1000万人，但通过对西安都市圈经济势能量级的测度，都市圈的核心城市西安仍属于Ⅲ型核心城市，辐射能级较低，目前仍处于发育型都市圈阶段（黄艳，安树伟，2021）。西安地区生产总值占陕西的比重超过1/3并逐年上升，所占比重最高值在2020年底达到38.3%（图3），西安都市圈呈“一核集聚”态势，核心城市西安仍处于集聚阶段，极化效应相对突出，但扩散和外溢效应尚不明显，对周边地区的辐射带动能力尚未充分发挥出来。同时，都市圈内不同区域之间互动发展的格局还没有形成。作为发育期的西安都市圈“中心-外围”特征明显，呈单核心空间结构，中小城市发育不够（黄艳，安树伟，2022）。西安都市圈合作互助的机制尚不健全，城市间协同治理能力较弱，区域间行政壁垒、市场分割等现象仍然存在。
（二）区域协同水平较低，产业分工协作有待加强
西安都市圈四地之间在自然环境、经济社会、交通设施、历史文化等基础性因素方面存在相似性，区域产业分工协作水平较低，相关配套产业衔接不够。受自然资源与产业基础影响，都市圈城市第二产业以能源化工、装备制造为主，在产业布局、资源利用以及生产要素配置上存在同质竞争现象。咸阳、铜川、渭南都在积极承接中心城市西安的先进制造业、高新技术产业转移，但其承接内容类似，咸阳与西安近在咫尺，产业发展方向与布局与西安相似，铜川、渭南虽提出“陕西制造、铜川配套”、“西安研发、渭南转化”的相应措施，但受人地资源限制，设施配套能力不足，产业分工还有待加强。
（三）公共资源分布不均，都市圈公共服务共享水平低
2020年，西安共有63所本专科普通高等院校，占陕西全省（96所）的65.62%，而咸阳（含西藏民族大学咸阳校区，13所）、铜川（1所）和渭南（3所）三地总共17所，三地合计仅占陕西省的17.71%。2020年，西安共有7129个卫生机构，占陕西全省的20.38%，咸阳、铜川、渭南三地合计占全省的26.82%。2020年，西安市有34家三甲医院，占陕西省（62家）的54.84%，而咸阳（5家）、铜川（2家）、渭南（1家）三地总共只有8家，合计仅占陕西省的12.90%。由此可见，西安都市圈的高水平教育和医疗资源分布严重不均，优质资源高度集中在中心城市西安，而其他三地分布较为稀少，与西安的差距明显。
（四）营商环境差距较大，总体建设水平不优
总体而言，位于中西部地区的西安都市圈，因市场化水平较低、产业配套能力较弱、生产成本以及交易费用较高等诸多因素，营商环境建设水平整体不优，且地区间差距巨大。2020年，西安市在陕西省内营商环境排名第一位，位列全国除直辖市外27个省会城市的第6名、全部参评城市（289个）的第12位，而咸阳、渭南和铜川分别位列全部参评城市的第128位、187位和240位（表3）（李志军，2021）。
（五）城乡差距较大，城乡融合水平不高
2020年，西安都市圈城镇化率68.21%，分别高出陕西和全国平均水平5.55、4.32个百分点，在都市圈的4个地级市中，咸阳和渭南都低于陕西和全国的平均水平。绝大多数都市圈城乡居民收入差距普遍小于所在省份的差距，与此不同的是，西安都市圈的城乡差距较大，2020年，城乡收入比为2.91∶1（农村居民=1），均高于陕西和全国的平均水平，说明西安都市圈内城乡差距较大、城乡融合发展的水平较低（表4）。
（六）环境问题较为突出，发展资源约束趋紧
西安都市圈水资源比较紧缺，地表水部分区段水质污染严重，地下水超采问题相对突出。建设用地扩展与耕地保护矛盾加剧，建设用地指标日益吃紧。作为都市圈龙头的西安市水资源严重短缺，多年平均水资源总量为23.47亿立方米，人均水资源占有量不足260立方米，是陕西省人均水资源占有量的1/4，全国人均水资源占有量的1/7（闫珅，2020）。2020年，西安都市圈中铜川、西安、渭南、咸阳空气质量优良天数比例分别为78.1%、68.3%、66.1%、64.2%，均低于陕西省的平均水平78.6%（陕西省生态环境厅，2021）。2020年的环境空气质量综合指数，只有铜川与陕西全省平均水平一致，而西安、渭南、咸阳是陕西省空气污染最严重的3个城市（图4）。由此可见，西安都市圈发展资源较为紧缺，环境问题较为突出，生态质量有待提高。
（一）构筑都市圈一体化的发展格局
西安都市圈在资源禀赋的基础上，进一步推动基础设施的互联互通水平和公共服务共建共享水平，形成产业分工协作的格局。由要素驱动向效率驱动并迈向创新驱动的发展道路，促进质量变革、效率变革、动力变革。发挥科技资源富集的优势，以技术创新为引领，加强科技的转化利用，借助数字经济赋能传统产业的升级改造，培育和壮大一批新型产业。通过制度性的改革和创新，构建都市圈同城化、一体化的体制机制，打破地域分割，促进要素自由流动。进而构建都市圈联动发展的制度化组织和要素优化配置的体制机制。
（二）打造带动区域高质量发展的增长极
培育和发展现代化西安都市圈，既要着眼于都市圈本身的发展壮大，也要从地理位置和国家战略叠加的角度，系统推进与之相关的战略举措和政策体系的衔接和配套。在我国已经形成的 29 个都市圈中，西北地区只有乌鲁木齐和西安2个都市圈（黄艳，安树伟，2022），但整体上西安都市圈都优于乌鲁木齐都市圈。西安都市圈既是西北地区的经济中心、文化中心、科技中心和对外交往中心，也是西部地区发展条件最好、经济人口承载能力最强的区域之一（陕西省人民政府，2022）。进一步发挥西安都市圈对于关中平原城市群、关中天水经济区、“一带一路”倡议等国家重大战略和对外合作倡议方面的作用，促进这些战略和政策释放协同效应。
（三）形成引领内陆改革开放的新高地
西安都市圈为“丝绸之路经济带新起点”，其在陕西打造“一带一路”交通商贸物流、国际产能合作、科技教育、国际旅游、区域金融等“五大中心”中承担着核心作用（陈润羊，张贵祥，2018）。加快西安“一带一路”综合试验区建设，共建高水平开放平台，共同营造更具吸引力的营商环境，促进区域要素市场一体化，拓展区域开放合作新空间，实现都市圈更高水平的改革开放。通过西安都市圈的发展和探索，积累和形成关于自由贸易区创建、科技创新能力提升、营商环境优化、政务服务便捷、数字管理和治理高效等方面的经验和启示，并形成可推广、可复制的经验，加快形成改革开放的新高地，也为其他内陆地区提供启示。
（四）建设彰显历史文化魅力的现代都市圈
西安都市圈历史文化悠久、汉唐文明影响深远，西安是古丝绸之路的起点、汉唐时期世界上最大的城市、13朝古都，咸阳也是秦朝古都，因此，从历史文化和国际影响力而言，西安都市圈还承担着中华传统文化传承和创新的重要职能。这就需要通过共同守护好历史文化遗存，合力打造世界级文化旅游目的地，推动文化资源优势转变为经济发展优势，深化文化旅游产业的融合，全面提升都市圈文化产业的综合实力和核心竞争力，进而建设区分其他都市圈的、特色鲜明且彰显历史文化魅力的现代化都市圈。
（五）提升地方品质，提高公共服务的共享水平
西安都市圈要提升地方品质，扩大和丰富空间上不可贸易品的数量、种类、质量和可及性，通过有为政府的作用，塑造优良的自然、人文、制度环境，并以此吸引和留住更多的人才尤其是企业家、科学家、艺术家等高端人才，大力弘扬企业家精神，并将都市圈内较为低廉的劳动、土地等要素优化组合起来，推动都市圈的创新、创业和创造活动。
推进都市圈的同城化、一体化发展，打通区域分割，消除市场壁垒，发挥市场化配置资源的决定性作用，努力实现要素的充分、自由流动。推进基础设施的互联互通和公共服务的共建共享，扩大公共服务辐射半径，推动都市圈内合作办学，建立医疗联合体，在都市圈范围内逐步实现医保社保衔接、落户积分互认，鼓励共享博物馆、音乐馆等公共场馆。提高都市圈居民的教育、医疗等方面的共享水平，让居民共享都市圈的发展成果。
（六）推动要素组合，促进工农城乡的融合发展
从城乡融合空间视角下去寻求乡村振兴的内在动力和实施路径，将城镇化与乡村振兴统筹结合起来。以都市圈作为城乡融合发展的基本空间形态，并以市场一体化、公共服务一体化、基础设施一体化为实施的主要抓手。以创建国家城乡融合发展试验区为牵引，深入推动西咸接合片区的各项试点工作。
完善“地随人走”“转移支付与市民化挂钩”“建设用地增加与吸纳农业转移人口挂钩”等制度，促进农业转移人口的流动步伐，按照城市常住人口配置公共资源。遵循要素流动追求报酬的规律，配合使用政府规划引领、政策激励的手段，改革阻碍要素下乡的体制机制（陈润羊，田万慧，张永凯，2021），鼓励并支持企业家、大学生、务工农民、新乡贤等结合乡村和县域优势资源进行创新创业，将劳动、资本、技术和数据等要素组合起来，在三产融合、产城人融合中，提高产业的复杂度，推进差异化和特色化发展，进而实现城乡协调发展和城乡居民共同富裕。
（一）建立合作组织，健全协同发展的体制机制
建立和健全由四地构成的区域合作组织，通过联席会、产业联盟、合作论坛等不同的形式，形成制度化和网络化的沟通联系渠道，就西安都市圈发展涉及的重大战略、重大工程和重大行动达成基本共识、进行协调沟通，并付诸实施。制定和实施落实都市圈规划的实施方案，按年度推进各项发展目标的落地。着力破解目前存在的区域分割和市场壁垒问题，打通人才、资金、数据等各类要素自由流动的障碍，在都市圈内形成高效配置资源的体制和机制。
为发挥更大的功能，西安都市圈还需深度融入和积极对接黄河流域生态保护和高质量发展、共建“一带一路”倡议的国家重大战略，精准发力并全面引领关中平原城市群、关中天水经济区的国家区域战略，找到契合点和连接点，形成与这些战略实施地区的协同发展格局，在更大空间范围内，吸引要素聚集和配置资源。在与相关地区的紧密产业、文化和科技合作中，进而发挥西安都市圈对周边区域的辐射、带动和引领作用。
（二）创新驱动发展，构建竞争合作的分工格局
充分发挥西安都市圈具有的深厚文化、优质教育、创新能力、劳动力和土地成本相对低廉等多方面的比较优势，利用后发优势，积极向东部都市圈学习其管理组织模式和运营经验，进而形成本身的竞争优势。推动技术、制度、组织、形态等各方面的组合式创新，以“秦创原”创新驱动总平台建设为抓手，加快推进科技成果转移转化，形成科研院所、高等学校、企业和政府多方合作的创新网络，吸纳创新要素，集聚创新资源，并围绕创新链布局产业链，提高创新链和产业链的融合水平。
作为发育阶段的都市圈，要深挖中心城市西安的潜力，并健全产业链条。进一步完善已有的人才和产业政策，提升西安的核心竞争力，短期内以西咸一体化以及都市圈核心区西安、咸阳主城区同城化为主要任务，并着力向长期的都市圈全域一体化目标迈进。随着核心城市西安集聚能力的不断提高、辐射能力逐步增强，通过产业转移、知识外溢、要素重组、技术转化等途径，带动周边地区的社会经济发展（黄艳、安树伟，2021），统筹整合区域产业布局与功能分工，构建网络化、开放化、一体化的发展态势，并形成都市圈内分工合作、错位发展的良性竞争格局。
（三）优化营商环境，激发市场主体的活力生机
西安都市圈要在要素开放和规则开放并重的开放发展过程中，对标对表国际一流营商环境城市，加大改革力度，不断降低制度性交易成本，深入推进国际化、市场化和法治化的营商环境建设，营造市场主体公平、充分竞争的制度环境。通过严格执行负面清单和权责清单，构建亲清政商关系。
建立营商环境的评价、督导和改进制度，着力回应企业的需求。健全举报、检查、通报等制度，消除企业尤其是中小企业和民营企业进入的隐性壁垒，打造“竞争中性”的体制机制。建立企业参与涉企决策的表达和反馈机制，促进决策的科学化和民主化。加大数字化、智慧化和云计算等高新技术的应用，通过高水平“数字政府”的建设，打通“数据孤岛”，推行“多网联办”“一网通办”，提高政府办事透明度和办事效率。
（四）环境同保共治，推进减污降碳的协同治理
通过共同编制生态环保规划、共同建设环境基础设施以及联合执法、组建协调小组等多种方式，建立西安都市圈生态共同保护、污染联防联控、环境经济协同推进的体系。健全秦岭生态保护长效机制，建立以国家公园为主体的秦岭自然体系。推进产业结构和能源结构的绿色低碳转型，坚决遏制“两高”项目的盲目发展，加快推进工业、能源、建筑、交通、农业等重点领域的清洁生产，推进董家河循环经济产业示范园、咸阳市陕西再生资源产业园等“城市矿产”示范基地试点建设。加强区域环境协同治理，健全跨域协调机制，形成政府、企业和社会组织共同参与的协同治理网络，引导企业和园区通过技术升级和改造、发展循环经济、加强末端治理等综合性途径，承担环境治理主体责任，将外部成本内部化。
西安都市圈还需推进减污降碳的协同治理工作。改革不利于“双碳”战略实施体制和机制的障碍，提升能源资源利用效率，改进能耗和碳排放总量和强度“双控”的考核激励机制，健全碳排放的监测、计量和统计工作，抓好重点行业节能降碳精细化管理，提高减污降碳节能增效工作的系统性。
（本文为甘肃省社科规划重点项目 (2021ZD003)阶段性研究成果。）
参考文献：
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