中国对非技术援助再思考

中国对非技术援助概要

中国对非援助的历史源远流长，且中国历来重视以实用技术带动非洲受援国的技术进步，中国向非洲提供了多种形式的技术援助项目。

（一）中国对非技术援助的界定
技术援助是国际发展援助的一种形式，其最初构想是技术先进的援助国向技术落后的受援国进行的国际技术转移，以解决受援国面临的技术问题②。1962年国际行政科学学会
（International Institute of the Administrative Sciences，IIAS）第十二届国际大会进一步明确了技术援助的定义，指出技术援助是知识、技术和人力资本等的跨国传播活动③。但随着技术援助领域研究工作的推进，对于技术援助的定义学术界出现了不同意见，有学者认为技术援助是援助国为提高对外援助的有效性和可持续性而采取的援助形式④，也有学者认为技术援助是受援国为促进其经济社会发展作出的政策选择⑤，而大多数学者认为技术援助是援助国为维护其自身利益进行的援助活动，如为了提高自身在国际分工贸易中的作用，援助国会在一定程度上向与其开展贸易的受援国提供技术援助⑥。

技术援助一直以来都是中国对外援助的有机组成部分。中国通过技术援助向受援国进行技术转移和知识共享，其主要目标是促进受援国的技术进步，缩小援助双方之间的技术差距。2015年，中国商务部发布的《对外技术援助项目管理办法（试行）》⑦指出，对外技术援助是在中国对外援助资金项下，采用选派专家、技术工人或提供设备等手段，帮助受援国实现特定技术目标的对外援助形式。在中国对非农业技术援助项目中，中国把高产优质的农作物品种和实用型农业生产技术介绍给非洲，在非洲受援国推广以生物型技术为核心的现代化农业生产方式，提高了非洲受援国的农业技术水平，实现了高产目标⑧。中国对非技术援助为非洲受援国的学生、工人和技术人员等开设技术培训班，提供现场指导和实践经验⑨，改善了非洲受援国的技术环境，加速了非洲的工业化进程。

技术援助是中国帮助非洲受援国增强自主发展能力的重要方式，对非技术援助主要采取单项技术援助和成套项目建成后的技术援助两种形式。其中，单项技术援助主要以派遣技术专家为主，涉及农业种植养殖等农业领域的技术援助，编织、刺绣等手工业生产领域的技术援助，地质普查勘探、规划和研究咨询等领域的技术援助等。成套项目建成后的技术援助指的是中国通过培训受援国的相关技术人员，对已建成成套项目的后续生产、运营或维护提供技术指导，共享管理经验等。此外，邀请受援国政府官员、管理人员和技术人员来华参加技术研讨或培训等方式也是中国对非技术援助的主要形式⑩。2021年11月，在中非合作论坛第八届部长级会议上，中国政府承诺通过技术援助的形式在非洲国家援建更多现代农业技术交流示范和培训中心，派遣更多农业技术专家、医疗队员和公共卫生专家等进一步加强对非技术培训和示范推广。截至2021年，中国已经为非洲国家建成23个农业技术示范中心，培训农业学员7456人次，为非洲各国培训各类医务人才2万人次，援建了20个包括心脏、重症医学等在内的专科中心。

（二）中国对非技术援助的基本理念
中国对非技术援助是在中国对外援助理念的指导下开展的。一直以来，中国对外援助都坚持相互尊重、平等相待、重信守诺和互利共赢的基本原则，不附加任何政治条件，不干涉受援国内政，充分尊重受援国自主选择发展道路和模式的权利⑨。

首先，不附加任何政治条件。中国是世界上最大的发展中国家，非洲是发展中国家最集中的大陆，当前非洲所面临的人口多、底子薄、经济发展不平衡等问题，在中国经济发展早期也经历过，这就决定了中国对非技术援助是发展中国家之间的相互帮助，属于南南合作的范畴。中国对非技术援助坚持不附加任何政治条件，尊重非洲受援国的国家主权和政治独立，绝不干涉非洲受援国的内政。此外，中国和非洲都曾饱受西方资本主义的侵略和殖民扩张，中国深知防止他国干涉本国内政、捍卫国家主权和领土完整的必要性，因此中国高度尊重非洲国家主权，对非技术援助绝不干涉非洲受援国内政。中国对非技术援助始终强调互利共赢的合作关系，对非技术援助也常采用“技术合作”来指代，以强调其平等互利的性质。

其次，尊重受援国的自主发展权。中国对非技术援助突出显示了中国对外援助中“授人以鱼不如授人以渔”的理念，强调对非技术援助在提高受援国自主发展能力上的作用，尊重非洲受援国制定本国发展战略和发展道路的自主权⑨。在农业领域，中国向非洲受援国派遣了农业技术专家，根据非洲受援国的实际情况和发展条件帮助其制定农业发展规划和农业政策，显著增强了非洲受援国的自主发展能力。在人才培养上，中国对非技术援助重视非洲受援国的科技人才队伍建设，通过援建学校和派遣教师等方式为非洲人才培养提供支撑，增强了其自身造血功能，使其具备自我发展能力。进入新时代，中国在力所能及的范围内不断加大对非技术援助，并在这一过程中强调经验分享，并不是模式输出，非洲受援国可以根据自身的发展情况自主选择来自中国的发展经验进行借鉴，中国绝不会要求非洲受援国复制中国的做法。

中国对非技术援助对受援国技术进步的作用

中国对非技术援助致力于向非洲受援国转移成熟的技术、知识和管理经验等，以实现促进非洲受援国技术进步的目的。中国对非技术援助主要通过技术传递效应、人力资本效应和技术差距效应促进非洲受援国的技术进步。

（一）技术传递效应
中国对非技术援助向非洲受援国转移了中国积累起来的技术、知识和管理经验等，有利于促进非洲受援国的技术进步。中国对非技术援助将中国先进的农业技术和非洲丰富的土地资源相结合，帮助非洲受援国推动农业技术改造，实现了中国和非洲农业领域的优势互补，提高了非洲受援国的农业生产技术水平。2021年3月，中国在贝宁举办了植棉机械化操作技术培训班，在中国棉花种植技术合作组的支持下，参训学员学习了耕地、平地、播种等农业机械驾驶技能，显著提高了贝宁的农业机械化水平，推动了贝宁棉花产业的机械化和精细化发展。此外，中国对非技术援助促进了非洲受援国信息通讯技术的发展，削减了非洲受援国的信息成本，为其开展电子商务和全球贸易奠定了基础。中国对非技术援助还提高了非洲受援国卫生健康领域的技术水平，通过建设卫生防疫中心、派遣医疗专家团队等帮助非洲受援国应对病疫。中国企业也积极参与到中非之间的技术合作中来，在非洲建设电子支付、智慧物流等公共服务平台，参与多条连接非洲和欧洲、亚洲、美洲大陆的海缆工程，促进了非洲数字化转型和物联网、移动金融等新技术的应用。

（二）人力资本效应
中国对非技术援助有助于填补受援国的知识缺口，通过人员培训、知识转移等深化受援国的人力资本，帮助受援国更好地学习和吸收来自中国的成熟技术或知识，并最终获得技术进步。人力资本是知识和技术进步的载体，不仅决定了受援国的技术创新能力，还影响着受援国的技术吸收能力。人力资本水平越高，越有利于受援国从技术援助项目中吸收更多地先进技术和知识。中国通过技术援助向非洲受援国派遣了农业技术人员、教师和医务人员等，重视在技术援助项目的执行过程培训受援国相关人员，提高了非洲受援国各领域的技术能力。2021年12月，中国和卢旺达签署智慧教育项目政府间框架协议，中国华为技术有限公司将在卢建设连接63个高等教育机构和1437所中小学的教育专用网络，并为这些中小学建设校园网，以便实现数字化和信息化教学，促进教育资源共享和教学方法创新。

（三）技术差距效应
在国际发展援助领域，援助国致力于通过技术援助的形式向受援国进行国际技术转移，但双方之间的技术差距影响着国际技术转移的效果，技术差距越小，技术援助促进受援国技术进步的作用越显著。中非之间的技术差距较小，非洲受援国较容易掌握来自中国的技术，因而中国对非技术援助能够显著促进非洲受援国的技术进步。而大部分传统援助国已经进入以服务业为主的发展阶段，以农业为主的非洲受援国和传统援助国之间存在较大的发展阶段上的差距，学习传统援助国的技术并不容易。与传统援助国不同，中国和非洲国家同为以农业为主的发展中国家，非洲受援国在发展过程中面临的问题大多是中国曾经历过的，因此中国具有丰富的解决非洲受援国现实问题的实践经验，基于这些经验设计的对非技术援助项目能够更好地适应非洲受援国的社会文化和经济发展环境⑧，从而有利于促进非洲受援国的技术进步。

中国对非技术援助存在的问题及政策建议

非洲受援国正在经历工业化和现代化的双重转型，技术进步是推动非洲受援国发展的重要力量。在此背景下，中国需要及时总结对非技术援助实践中存在的问题，积累中国对非技术援助的经验，以进一步提高中国对非技术援助的效果。

（一）中国对非技术援助存在的问题
首先，中国对非技术援助信息的透明度有待提高。中国对非技术援助以双边援助为主，截至目前，尚不能从公开渠道获取中国对非技术援助的官方统计信息。中国对外援助信息公开不足容易引起国际社会对中国对非援助工作的质疑，也不利于获得国内外公众对中国对外援助工作的理解和支持。此外，中国对非技术援助项目的经费管理和运行也缺乏一定的透明度。中国派遣的援非专家在受援国的经费申报不够规范，增加了援非技术专家的额外工作，容易降低援非技术专家的工作积极性，不利于对非技术援助项目的顺利开展。

其次，中国对非技术援助效果的可持续性需要加强。中国对非技术援助在短期内获得了受援国政府的积极反馈和好评，但对非技术援助效果的可持续性仍有待改进。因受援国自身经营管理水平较差和受援国政府较严重的对外援助依赖心理，中国对非技术援助效果的可持续性往往不高。由于非洲受援国政府普遍缺乏自主经营管理技术援助项目的能力，导致中国在非建设的技术试验站、农场等项目在交接给受援国后无法正常运行。一直以来国际社会都十分重视对非援助，长期接受外来援助的现实使非洲各国政府对对外援助产生了依赖心理，缺乏自主经营管理技术援助项目的积极性，影响了中国对非技术援助项目的可持续性。

最后，中国对非技术援助专家的培养力度仍需加大。中国对非技术援助规模不断扩大，技术援助项目的执行离不开技术专家的支持。当前中国对非技术援助专家人才的储备尚有不足，年龄结构不足以支持中国对非技术援助项目发展的需要。研究发现，援非专家主要集中在45至55岁，年龄结构偏大，而45岁以下的年轻专家的数量较少。此外，援非技术专家的工作积极性有待提高，中国对非技术援助并没有吸引到有技术且会教技术的专家持续参与到援非技术援助项目中来。

（二）提高中国对非技术援助效果的政策建议
为了更好地发挥中国对非技术援助在促进非洲受援国技术进步中的作用，中国对非技术援助一方面应强化其在非洲受援国技术进步中的积极作用，另一方面要有效解决当前中国对非技术援助面临的问题。具体而言，中国对非技术援助可从以下三个方面做出改进。

第一，增强中国对非技术援助的技术传递效应和人力资本效应。技术传递效应和人力资本效应是中国对非技术援助促进非洲受援国技术进步的重要渠道。中国应继续加强同非洲受援国在农业、信息通讯、卫生健康和数字经济等领域的技术合作，培育电子商务、5G网络等新的技术合作增长点，并进一步促进非洲受援国的人力资本建设，帮助非洲受援国学习、吸收和利用来自中国的先进技术和知识，并通过各种渠道激励中国的技术专家参与到对非技术援助项目中来。具体的，可以出台技术专家派遣单位保留专家在国内各项待遇的规定，提高援外津贴的发放标准，酌情简化因公援外办理手续，为技术专家参与援外项目创造更舒适的环境等。

第二，提高中国对非技术援助的信息透明度。建立中国对非技术援助信息库，准确及时地公开中国对非技术援助项目信息，不仅有助于避免因信息不透明引起的疑虑，而有助于通过详细数据研究中国对非技术援助对非洲受援国技术进步的实际效果。

第三，保障中国对非技术援助效果的可持续性。受制于非洲受援国较低的经营管理水平和较严重的对外援助依赖心理，中国对非技术援助促进非洲受援国技术进步的可持续性不高。中国需要进一步增强非洲受援国自主经营管理技术援助项目的能力，帮助其摆脱援助依赖心理，这不仅有利于提高中国对非技术援助效果的可持续性，也有助于实现非洲受援国的持续技术进步，为其实现2030年联合国可持续发展目标提供持续动力。

总结

中国对非技术援助是帮助非洲受援国改善科技发展环境、实现2030年联合国可持续发展目标的重要手段。作为中国对外援助的有机组成部分，中国对非技术援助遵循不附加任何政治条件的基本原则，尊重受援国的自主发展权。中国对非技术援助在促进非洲受援国技术进步、增强其自主发展能力方面发挥了重要作用。具体而言，中国对非技术援助主要通过技术传递效应、人力资本效应和技术差距效应发挥作用。其中，技术传递效应实现了中国向非洲受援国的技术转移，人力资本效应通过人员培训、改善教育环境提高了非洲受援国的人力资本水平，而技术差距效应则体现在中国为非洲受援国提供了适合其发展阶段的科技知识。不可否认，中国对非技术援助仍存在透明度有待提高、可持续性有待加强、援非专家储备不足等问题，为了更好地发挥中国对非技术援助在非洲受援国技术进步中的作用，中国应该增强对非技术援助的技术传递效应和人力资本效应，提高中国对非技术援助的信息透明度，不断提高中国对非技术援助效果的可持续性。