投资项目碳排放影响评价制度的实施方案比选

投资项目是新增能源资源消耗和碳排放的重要来源，项目碳排放影响评价制度（以下简称“碳评制度”）是从源头上促进节能减排减碳、助推实现碳达峰碳中和战略目标的重要举措。实践中，为贯彻落实投资领域深化“放管服”改革要求，项目碳评制度应当尽量简化相关程序，尽量减少政府管理成本特别是企业成本，同时考虑到项目碳排放与能源消耗和生态环境保护紧密相关，要妥善处理好项目碳评制度与项目审批（核准、备案）和环评、能评等相关制度之间的关系，有效防范有关主管部门的重复审批。

方案一：新设项目碳评前置审批事项

为贯彻落实投资项目碳评制度，更好地发挥碳评制度的效果，参照项目环评和能评等前置评估和审批制度的做法，在现有投资项目前置审批事项的基础上，新增项目碳评前置审批事项。按照我国有关行政许可法规的规定，法未允许不可为，政府行政审批事项的设置必须要有法律法规作为设置的依据。为此，建议低碳发展主管部门会同有关部门尽快启动关于建立固定资产投资项目碳评制度的前期立法研究工作，尽早出台相关法律或行政法规，从而为项目碳评前置审批这一行政许可提供法律依据。

该方案的好处是直接落实项目碳评制度相关要求，促使项目节能或减碳。但是该方案的问题和不足之处也比较明显，即：直接新增了一项项目前置审批事项，大大增加项目建设单位特别是企业负担包括前期工作时间和相关成本费用，当然也直接增加项目碳评审批部门的行政成本。

考虑到目前项目前置审批事项多达几十项，大量的项目前置审批事项虽然也具有一定意义和作用，但无疑给项目建设单位增加了大量时间和成本费用。特别是实践中，新设的项目碳评审批工作难免与项目环评和能评工作存在不同程度的重复审批，也难免存在不同管理部门之间不协调甚至相互扯皮的问题，因而该实施方案在很大程度上不符合投资领域“放管服”改革方向。

方案二：项目碳评与能评或环评“二合一”

为了不新增投资项目前置行政审批事项，同时有效简化项目前期审批手续，降低项目建设单位时间和成本负担，可考虑不把项目碳评审批工作作为一个单独新增的项目前置审批事项，而是与现行项目其他前置审批事项融合成为一项新的前置审批事项。

考虑到项目碳排放与节能减排和生态环保直接相关，且现行项目环评和能评这两项前置审批工作已经开展多年，相关制度规则比较健全完善，特别是编、报、评、审等全过程工作比较规范、有序开展，建议合并同类审批事项，将项目碳评与环评或能评融合为一个新的项目开工前置审批事项，即所谓的“二合一”实施方案。比如，在现行项目环评制度中增加碳评相关内容和要求，使之成为新的项目“环评”或“环碳评”； 又如，将现行项目能评与碳评制度合并为新的“能评”或“能碳评”并落实项目碳评相关内容和要求。

项目相关前置审批融合的方案的主要优势在于，不增加新的项目前置审批事项，减少相关重复审批内容，减少项目建设单位特别是企业负担。其不足之处是，涉及不同管理部门的职能分工和调整，同时要对现行项目环评或能评相关法律法规进行修改完善。从理论逻辑看，能源资源的转化或消耗才是碳排放的根源，项目本身的能源资源使用总量、结构和强度对碳排放总量和强度的影响更大、更加直接，项目能评和碳评的相关内容和要求更容易融合并减轻相关评估论证和审查的工作量，能够产生1+1＞2的评估效果和1+1＜2的降成本效果。比如，项目一项节能技术和节能工程措施的实施，既有助于节能，又有助于减碳。现行项目环评制度虽然有大气污染物环境影响评价相关内容和要求，但由于二氧化碳与其他大气污染物排放及其影响在产生源头和技术层面实际上是相互独立的，二者融合虽然是可行性的，但并不能产生1+1＞2的评估效果和1+1＜2的降成本效果。因而，新的项目能碳评“二合一”方案比环碳评“二合一”方案的意义更大。

 
方案三：项目碳评直接融入项目审批中

改革现行投资项目审批（核准）制度，完善投资项目前期研究论证工作主要是可行性研究的内容和方法，在现行政府投资项目可行性研究报告或企业投资项目申请报告中增加碳评篇章或碳评专题研究报告，项目审批/核准机关（或其会同其他相关部门）在审批项目可行性研究报告或核准项目申请报告时一并审查项目碳评制度相关内容和要求，从而将项目碳评制度直接融入我国现行投资体制主要是投资项目审批和核准管理制度中。

该方案的实质是增加项目碳评制度相关工作而非直接新增一项项目前置审批事项，其优势是简便易行，不涉及项目环评和能评等相关法律法规的修改，不涉及相关管理部门的职能调整。项目建设单位只需要按照项目碳评制度相关要求对现行投资项目审批/核准的相关内容进行补充完善。由于不单独增加项目碳评相关的“编、报、评、审”等环节工作，特别是项目建设单位或企业不需要单独编制和申报项目碳评报告书（表），该方案还有助于大大减少项目建设单位的前期工作时间和相关成本，也相应降低有关部门评估、审查等行政成本。最重要的是，该方案使得节能减碳评估论证工作深度融入项目可行性研究论证中，节能减碳评估论证结果可以反过来用于调整完善项目建设方案包括项目工艺技术和能源资源转化或使用方式等，同时使得项目节能减碳工程设施与项目建设规模和主要建设内容相协调。

该方案的不足之处也是存在的。该方案下的项目碳评制度实质上独立于现行项目能评制度和环评制度，碳评相关内容要求及其审查工作难免会与现行项目能评和环评工作存在一定程度的重复，不协调甚至相互矛盾之处恐怕也难免。此外，从项目建设程序看，政府投资项目可行性研究和企业投资项目申请报告都属于投资决策阶段，时序上相对比较靠前，项目拟采取的工艺技术、设备选型相对而言不是很确定，在项目初步设计和施工图设计阶段难免会有所优化调整，因而项目能耗和碳排放的定量测算存在潜在的不确定性或偏差，从而有可能对项目节能和减碳工程设施的设计包括建设规模和工艺技术选择等造成不利影响。

方案四：项目碳评与能评和环评“三合一”

该实施方案是在方案二即“二合一”方案的基础上进一步融合和升级，从简化项目前置审批手续、防止重复审批事项和降低项目建设单位以及有关部门的前期工作成本等多方面看，无疑是非常有利的，能够产生比较明显的1+1+1＞3的评估效果和1+1+1＜3的降成本效果，并最大程度地减少乃至消除有关部门的重复审批甚至扯皮。实际上，能源资源转化或消耗不仅是碳排放的源头，也是导致污染物排放的重要源头，因而项目提高能效乃至调整优化能源使用结构，不仅有利于节能和直接或间接减少碳排放，也有利于减少污染物的排放，其污染物减排效果在很多情况要好于污染物排放的末端治理且更加主动可控、成本更低。实践中，项目污染物排放的末端治理工作往往比较被动、治理成本更高，难免面临项目建设单位的“道德风险”，以及政府监管难等诸多问题。

考虑到目前项目能评和环评是由节能减排主管部门和生态环保部门分别负责，该“三合一”实施方案意味着项目能评或环评的职能（实际也是部门乃至相关经办个人权力及相关利益）要从一个部门调整到另一个部门，同时相关部门的内设机构包括为项目能评或环评提供技术和政策研究服务支持的下属事业性机构很可能也要作出相应的调整或转移。但无论如何，“三合一”方案都优于“二合一”方案，尤其是优于项目碳评与环评融合的“二合一”方案。

项目碳评制度实施的推荐方案

不同的项目碳评制度实施方案并不是要实质上改变项目碳评制度的相关内容和要求，主要是妥善处理与项目审批/核准、能评、环评等项目前期审批管理制度的关系。实践中，各种项目前置审批管理制度几乎都涉及编（研究编制报告）、报（项目建设单位向有关主管部门申报该报告）、评（有关主管部门委托第三方评估审查或召开专家评审会评估审查该报告）、批（有关主管部门审查并最终作出批准或不批准该报告的决定）等过程和环节。在这一过程的各环节中，都难免增加项目建设单位的时间和经费成本，同时无疑也涉及有关部门的责权利。因而，妥善处理项目碳评与其他前置审批制度之间的关系，对于项目建设单位和政府有关部门“降成本”和发挥有关部门之间的合力及其责权利关系，是十分重要的。

从贯彻落实“放管服”改革和供给侧结构性改革“降成本”要求看，综合上述不同实施方案的优劣势和操作难度，建议将方案三作为建立项目碳评制度的首选方案，即将项目碳评制度全部融入项目审批/核准制度中，项目碳评相关内容和要求全部融入项目可行性研究报告或项目申请报告中，项目碳评的编、报、评、批等程序和相关工作相应地融入项目审批/核准工作中。

次选方案是方案四，即最大程度地实现绿色低碳发展相关的项目前置审批事项融合，有利于降低降成本和防范不同前置事项的重复工作。再次的实施方案是方案二，即将项目碳评与能评或环评融合，其中项目碳评与能评“二合一”的实施方案应当优先选择。