对非发展援助是一项复杂工程——读《发展援助有效性原则的非洲实践：以肯尼亚为例》

外部援助长期是非洲国家发展的重要推动因素，非洲国家对外部援助已经形成了较高程度的依赖。然而，从独立至今，尽管有多种多样的外部援助持续地进入，但非洲国家相应的发展却并不尽如援助方预期，而作为受援方的非洲国家，也不得不承认自己在利用外部援助促进发展方面仍有很大提升空间。

围绕外部援助与非洲国家发展，相当一部分成果倾向于去考察外部援助是否有效，但在外部援助如何方能有效方面，政策专家和研究者虽然也有不少关注，却很难提出明确可行的解决方案。实际上，不同非洲国家情况不尽相同，本来就很难有哪一种方案能够适应所有或者大部分非洲国家的需求。这样一来，做好国别研究，力求一国一案，就成了一个基本路径——《发展援助有效性原则的非洲实践：以肯尼亚为例》立足肯尼亚农业部门的经验来探讨外部援助与非洲国家发展之间互动的问题，可以说是遵循这一路径的一个范例。

《发展援助有效性原则的非洲实践》首先从总体上回顾了发展援助在非洲推进并经历曲折和变动的历程。独立之初，外部援助被看作是推进非洲国家现代化的关键，相关投入对经济增长也产生了一定的促进作用。但到了70年代中期，人们发现非洲国家经济虽然确实有增长，但发展却并未实现，反倒是贫困水平上升，政府负担越来越重。世界银行等金融机构认为通过非洲国家政府实施援助会给少数政府内部人士以巨大权力，从而导致寻租。从70年代中期开始，援助方开始强调要尽可能以直接的方式缓解贫困，联合国机构则开始重视在医疗与卫生、教育、防治致命疾病等方面着力。然而，非洲国家在80年代仍旧没有走上进步和繁荣的道路，反倒是饥馑、政治危机、军事独裁和腐败等方面的负面情况不断涌现。援助方批评非洲国家政府的寻租行为和低效率，世界银行与国际货币基金组织质疑非洲国家政府设计和执行合理的国家发展计划的能力，他们开始提供有条件的贷款以改革非洲经济，但相关计划也没有取得预期效果。到了90年代，基于“良政”的新自由主义经济模式受到重视，非政府组织等新的行为体被带入发展舞台。

进入21世纪后，国际援助力量呼吁对全球援助体系进行重新检视。2005年，经合组织的发展援助委员会发布了《关于援助有效性的巴黎宣言》（Paris Declaration on Aid Effectiveness），提出了五条原则：自主原则（ownership），强调受援国应对自身发展政策和策略以及相应协调行动具备有效领导权；联系原则（alignment），强调援助方必须与受援国的发展优先事项和发展进程相关联且一致；协调原则（harmonisation），强调多个援助方的行动应和谐、透明，力求达致一种集体的有效性；结果管理原则（managing for results），强调以援助结果为导向来管理资源和改善决策过程，用目标监测相关原则的落实；相互问责原则（mutual accountability），强调援助方和受援国同时对发展援助成果负责，相互监督各项指标的完成。

上述原则应该说是为发展援助的实施以及成效判定提供了比较完整的指导框架，但落到不同非洲国家的实处，复杂性很容易就显现出来。发展援助问题之所以复杂，除了腐败、寻租、政府效能低下等方面的影响之外，一个重要原因是参与发展援助政策制定和实施的行为体不止一个。

就肯尼亚的农业部门来说，参与发展援助事务的行为体主要包括小农场主（small-scale farmers）、以农牧渔业发展部（The Ministry of Agriculture, Livestock and Fisheries Development）为代表的政府相关部委、多种形式的非政府组织、私人企业或机构、双边或多边的援助方等。

小农场主是肯尼亚农业发展的重要主体，从而也应是发展援助的优先关注对象。但是，小农场主的生产能力受到生产规模的限制，不具备充分的抵御自然和市场风险的能力。在这种情况下，小农场主应该是要动员并组织起来，发出自己的声音并让这些声音被相关的政府部门、非政府组织和援助方听到。但事实是，小农场主在这方面的能力并不充分，他们或者是在自身内部难以达成一致，或者是只有极少数小农场主可以影响发展援助决策并从中获得一定利益，要么就只能接受外在力量的推动和安排，这就导致发展援助难以精准地匹配小农场主的需求。

以肯尼亚农牧渔业发展部为代表的政府相关部委主管农业政策和战略的制定和执行，负责协调实施农业计划和项目、提供农业技术服务以及安排农业研究等。相关部委的官员在提出并利用发展援助资金实施计划和项目方面拥有重要影响力，处于高层的官员是一个重要影响因素，负责具体农业问题的官员仍然能发挥重要作用。然而，相关官员往往面临资金短缺的限制以及其他部门的制约，常常不得不服从援助方和非政府组织的安排。

非政府组织、社区组织以及部分农户组织直接与小农场主发生关联，但由于它们大多依赖援助方的资金来维持运转，所以也容易受到援助方的影响。就肯尼亚来说，非政府组织直接围绕农业开展的工作正在相对减少，公民教育、性别问题、卫生等则受到越来越多的重视。尽管仍有提供牲畜、种子、农资、农技服务以及联系市场等方面的项目，但这些项目往往需要其他配套，在相关非政府组织并不能充分保证其他配套的情况下，这些项目也会面临难以维持的威胁。

私人企业或机构的作用受到援助方和受援国的重视，它们能在提供农资、农业技术服务、农产品市场服务等方面发挥重要补充作用，也能跟一些非政府组织达成合作。但小农场主对私人企业或机构的态度可能会比较复杂，从肯尼亚的情况来看，一些小农场主会认为私人企业或机构的商品和服务太贵，并且在承担中间商职能时进行了剥削。不过，小农场主从总体上来说仍不能在农资分发、农技服务提供、农产品销售等领域实现充分有效的组织，私人企业或机构仍继续扮演重要角色。

相对而言，援助方处于一个比较“超然”的地位，它们可以深度介入非洲方面相关政策和战略的制定和执行，乃至可以直接主导发展援助项目或计划本身。从肯尼亚农业部门的情况来看，提出并强调要遵循发展援助有效性原则的援助方恰恰是原则的破坏者，因为它们会破坏受援国的自主性，使联系和协调无法有效实现，还会导致结果管理和相互问责这两项原则都朝向自己而不利于受援国。

多种行为体立足各自的诉求，从各自角度出发介入或影响发展援助政策和战略的制定和实施。具体到肯尼亚农业部门，《发展援助有效性原则的非洲实践》的作者指出，最应该成为发展援助关注对象的小农场主的参与度实际上非常有限，发展援助计划的设计和实施更多地受到相关政府官员和援助机构的主导并相应地对他们更加有利，发展援助有效性原则实际上远未得到遵守和贯彻。

发展援助是否有效是一个老问题了，而发展援助有效性原则是否有效则正在成为一个令原则提出者多少觉得有些尴尬的新问题。

《发展援助有效性原则的非洲实践：以肯尼亚为例》
｜Daniel Kipleel Borter & Nadeem Malik, African Experience in the Application of the Development Aid Effectiveness Principles: The Case of Kenya, Palgrave Macmillan, 2023.｜

作者简介
丹尼尔·基普利尔·波特（Daniel Kipleel Borter），发展中国家农业发展问题专家，曾在肯尼亚农业部门工作，亦曾于肯尼亚埃格顿大学（Egerton University）和澳大利亚墨尔本天主教大学（Australian Catholic University in Melbourne）讲授发展研究课程；
纳迪姆·马利克（Nadeem Malik），墨尔本大学高级讲师，曾在发展部门工作，并曾主持发展研究项目。

目录
1.  Introduction
2. Aid Effectiveness, International Policy Transfer and Development and Post-Development Theory
3. Aid and Agriculture Sector in Kenya: A Focus on Major Stakeholders
4. Aid Effectiveness and Kenya’s Agricultural Policy and Strategy-Making Processes
5. Aid Effectiveness and Perspectives and Practices of Donors
6. The Aid Effectiveness Architecture and Kenya’s Agriculture Sector
7. Overall Conclusion