加快推动“双碳”纳入生态文明建设整体布局

生态文明建设是中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局和实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。碳达峰、碳中和工作和生态文明建设在目标、路径、策略等方面既有较大的相关性和协同性，也存在一定的差异和冲突，需要完整、准确、全面贯彻新发展理念，保持战略定力，坚持系统观念，将碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，需要将碳达峰、碳中和作为重要导向融入相关领域，有效处理好碳达峰、碳中和与经济稳定发展、生态保护、资源安全的关系，最大限度地发挥协同增效作用，为推动生态文明建设实现新进步和美丽中国建设提供新的实践路径。

现有的协同基础

碳达峰碳中和工作与生态文明建设是相辅相成的，在工作目标、减污降碳、循环经济、清洁能源、碳汇、产业绿色转型、绿色生活、应对气候变化的中国实践等方面更是具备了协同基础，以碳达峰、碳中和战略实施为抓手，统筹推进各项生态文明建设任务是实现人与自然和谐共生的必由之路。

一是建设目标协同性。生态文明建设要求实现社会经济发展与环境、资源相协调，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。碳达峰、碳中和注重 “降碳、减污、扩绿、增长”协同推进，实现物质层面的经济利益与资源环境利益的协同发展①。两者目标本质上高度一致，协同推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展，最终实现保护生态环境和发展经济的有机统一。

二是减污降碳协同性。污染治理是生态文明建设的重点领域之一②，而环境污染物和碳排放具有高度同根、同源、同过程特性和排放时空一致性特征，以及控制措施同效性特点。科学把握污染防治和气候治理的整体性，将减污与降碳融为一体，将形成更大合力，有利于推动总量减排、源头减排、结构减排，实现减污与降碳、改善环境与应对气候变化协同增效，实现环境、气候、经济效益多赢。

三是推动循环经济协同性。节约集约利用资源，推进资源全面节约和循环利用，是生态文明建设的基础性、全局性和全程性工作，同时也是实现碳达峰、碳中和的有力抓手和重要保障措施。抓住资源利用这个源头，大力发展循环经济，全面提高资源利用效率，可有效发挥减少资源消耗和降碳的协同作用，同步助力生态文明建设和“双碳”目标实现。

四是清洁能源发展协同性。发展清洁能源、改善能源结构、保障能源安全是推进生态文明建设的重要任务。能源活动是碳排放的主要来源，推动能源结构转型是“双碳”目标的核心任务③。为此，从本质上讲，发展清洁能源实现低碳转型既是生态文明建设的必然要求，也是实现“双碳”目标的内在约束。

五是碳汇能力提升协同性。自然生态系统是碳汇的重要来源，生态文明建设提出的国土空间规划优化、实施生态系统保护和修复等要求，对巩固提升生态系统碳汇能力具有重大作用，是经济安全有效的固碳增汇手段，将为实现碳达峰、碳中和目标提供重要补充，并对生物多样性保护、土壤改善、空气质量净化等产生多重协同效益。

六是产业绿色发展协同性。推动产业发展绿色，既是推进生态文明建设、实现高质量发展的主要内容之一，也是实现碳达峰、碳中和目标的重要支撑和推动力。实现碳达峰、碳中和目标，是推动产业结构调整的强大推动力和倒逼力量，能够加快产业结构优化升级，促进优质绿色产业、生态产业发展，形成绿色经济增长新引擎。

七是绿色生活推进协同性。推行绿色低碳生活方式，是建设生态文明、助力实现“双碳”目标的现实需要，无论是生态文明建设还是“双碳”目标的推进实施，都需要全社会参与到碳减排行动中，共同为保护生态文明的环境作贡献，同时倒逼企业生产方式绿色化，从源头保护生态环境，减少污染排放④。

八是应对气候变化行动协同性。应对气候变化问题是全人类的共同挑战和共同责任，已经成为我国推进生态文明建设的重要抓手。在此背景下，我国提出碳达峰、碳中和，并将“双碳”纳入生态文明建设整体布局，既彰显了我国积极应对气候变化、推动构建人类命运共同体的大国担当与责任，也体现了我国对经济高质量发展和中华民族永续发展的目标与追求⑤。

面临的纳入阻碍

（一）发展时序存在节奏不协调问题
我国“双碳”目标的实现过程具有阶段性的明确目标，《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》的出台对“3060”目标的实现进行了三个阶段的划分，对每个阶段都做出了具体的能源利用效率的要求，让“双碳”目标在不同阶段具有考核标准，成果有所体现。针对具体目标，我国对“双碳”目标的实现在宏观层面的各个领域做了全面统领，从经济社会层面、产业结构、能源体系、交通运输体系、城乡建设等方面提出了具体实施路径和具体部署。另外，针对碳达峰目标，推进差别化、包容式的协调发展和协调减排，分区域、分部门、分行业设定差异化达峰目标，保证全国总体目标的实现。

而与之相对应的是，生态文明建设是一项系统工程，是一项长期的历史任务，不可能一蹴而就。“十四五”被认为是中国深入打好污染防治攻坚战、持续改善生态环境质量的关键五年，也是实现中国2030年前碳达峰关键期和窗口期。目前中国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期，意味着我国生态文明建设开启了从1.0版向2.0版升级的过程。

实现碳达峰、碳中和是生态文明建设的必然要求，是现阶段推进生态文明建设的重要抓手，但如何在以节能降碳为重点的同时推动生态文明建设领域其他任务的顺利推进，未来仍需进一步探寻新的发展方向。

（二）任务融合面临与现实脱钩问题
习近平总书记指出：“既要增强全国一盘棋意识，加强政策措施的衔接协调，确保形成合力；又要充分考虑区域资源分布和产业分工的客观现实，研究确定各地产业结构调整方向和双碳行动方案，不搞齐步走、一刀切”。 中国现阶段仍处于城镇化快速发展阶段，各领域尤其是工业生产用能需求增长较快，以煤为主的能源结构短期内难以根本改变，发展与减碳间矛盾较为突出⑥，应综合考虑产业结构调整、经济发展和降碳减排目标的实现。但是，现阶段部分减碳政策实施部门和地方政府没有准确把握经济社会发展客观规律和“双碳”工作节奏，将能源结构调整、产业结构优化、企业升级改造等长期问题短期化，将绿色低碳能源供应、生产生活减碳和碳汇建设的系统性解决方案简单化，管理方式倾向于“一刀切”和地方主义化，且重控轻疏，以大规模限停产、限停电等运动式方式强行推动减碳工作。攀高峰增加了额外的能源需求，抢跑与运动式“减碳”砍掉一些本来与中国的发展阶段、技术水平相适应的优质项目。目前部分地区和行业仍然存在对减碳难度认识不一，未能充分考虑区域发展的异质性，存在急于求成或懈怠的两极心态；倾向于展望远期碳中和目标，对先进能源技术和低碳技术的判断过于乐观，对近期和中期碳达峰的基础和难度却考虑不足；资本偏好推动，导致投资冷热不均，新能源发展和传统能源保供难以有效衔接；长效机制建设不足，习惯运用短期的管控手段实现长期的政策效果等现象。双碳目标的实现不是简单的“拉闸限电”，碳达峰、碳中和是一个目标性强且复杂的系统工程，而生态文明追求的更是生态环境与经济可持续发展的协调统一，如何推动其纳入生态文明建设的整体布局、有效衔接各项任务，势必会存在磨合不到位、不能有效融合的系列问题。

（三）制度建设存在滞后不完备现象
习近平总书记指出：“建设生态文明，重在建章立制，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境”。 生态文明体制改革涉及到政治、经济、文化、社会的方方面面，贯穿于改革发展的全过程，既十分复杂又十分重要。实现碳达峰、碳中和目标面临着极为复杂多变的内外部环境，在体制改革创新和制度建设上，既要完善生态文明现有制度，又要处理好“双碳”制度与现行生态文明制度体系的关系。当前生态文明建设的最新制度依据仅为2015年出台的《生态文明体制改革总体方案》，所涉及的碳排放相关的制度较少。同时，目前碳排放管理法治在宏观层面缺乏完善的碳排放管理法律框架、微观层面欠缺有关市场化碳排放的具体法律制度⑦。若将“双碳”纳入生态文明建设，则需要重新调整和优化部分已有生态文明制度，补充一部分新的“双碳”相关制度，包括整合衔接能源双控与碳排放双控、碳排放权与用能权、涵盖碳排放的绿色产品标准和标识体系、生态补偿与修复等，同时还需在制修订相关法律法规时融入碳达峰、碳中和的要求。此外，碳达峰碳中和纳入生态文明建设建设整体布局，除了健全制度体系，也需要在制度执行上、推进机制上强化统筹协调。

（四）理念实践相悖引发的冲突现象
生态文明建设强调高质量维护“三区三线”，严守生态保护红线，加强生物多样性保护，提升生态系统质量和稳定性，维护生态环境安全。加快发展新能源是实现碳达峰、碳中和目标，构建新发展格局的重要举措，然而新能源发展的过程中，普遍存在着忽视生态环境保护的问题，加剧了原本脆弱生态的“二次退化”，严重影响了部分地区的生态环境，带来生态安全方面的挑战。例如，太阳能光伏发电的能源密度远低于传统能源，占地需求极高，与之相对应的则是占地面积大、管控严格的生态用地和耕作用地，由此产生了“双碳”任务中发展光伏与生态文明建设任务中划定生态保护红线的矛盾。在风电领域，陆上风电场项目多沿地势较高的山脊、山岗布设风机，这些地方既是山地生态系统重要的分水岭，也是生态最脆弱的地带；并且风机基础挖掘、场地平整等也会大规模占用林地；风电与鸟道冲突、噪声污染的问题也较为突出。此外，终端消费的电能化及氢能化替代也将提高对新型矿产资源的需求，能源系统从碳密集的化石能源系统转向金属密集的清洁能源系统，将大幅提高对锂、钴、镍、铂等关键矿物的需求⑧，进而产生新的资源安全风险。由此可见，在推进“双碳”任务中频发的生态环境与资源安全冲突事件已经成为中国生态文明建设和“双碳”目标实现协同发展中关注的焦点和迫切需要解决的问题。

（五）实现路径面临片面性局部性矛盾
碳达峰、碳中和目标和阶段性任务本身是两个相对独立又相互联系的目标，两个单项目标的推进又与生态文明建设其他任务相互影响、相互作用。必须坚持多项目标、多项任务统筹兼顾，既要系统推进“双碳”目标如期实现，又要全面推进生态文明建设各项任务顺利进行，进而达到应对气候变化和经济社会全面绿色转型多赢局面。但是，当前对于“双碳”存在认识误区，对于“双碳”工作本身以及生态文明建设的实现路径上存在片面性、局部性，未正确认识和把握两项战略的联动性和整体性。在碳达峰方面，未能正确认识“碳达峰”峰值大小与后续碳减排难度的关系，在碳达峰前加大排放，获得较高的碳排放额度峰值，忽略了此举将给碳中和阶段碳减排造成的工作难度，以及给生态文明建设相关任务带来的推进阻碍。在减碳降污方面，只单纯考虑某一阶段碳减排路径的碳减排效果，而未综合考量其带来的全生命周期的生态环境影响。如电动汽车等新能源利用设备的推广应用，只考虑了其使用过程中的碳减排效果，而忽略了大幅增加的电池制造和报废过程中其他污染的排放，间接增加了生态文明建设过程其他领域的任务量。为此，要从片面与全面、局部与整体多视角考量“双碳”工作和生态文明建设的相互作用关系，形成兼顾性强的实现路径。

（六）多方主体各自推进未能统筹协作
生态文明建设和实现碳达峰碳中和都是一项极具挑战的系统工程，涵盖经济社会众多领域，涉及政府各个部门、企业、行业协会、公众等多个层面。把碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，需要秉持新发展理念，统筹发展与安全、减排、稳定的关系，凝聚全社会智慧和力量，团结协作、共同行动。但是，目前碳达峰碳中和目标实现需要的多元利益主体存在“单打独斗”现象⑨，未能很好的通盘考虑、科学谋划、整体推进，例如碳达峰碳中和相关国家标准立项计划建议、部门行业标准立项计划建议出现交叉、重复甚至概念不清的问题；国家、行业、地方、团体、企业五个层级标准多头制定导致不同层级标准之间也容易出现交叉现象；“双碳”标准从排放量化、碳足迹量化、减排量化、碳汇量化等环节到市场机制等标准仍然以部门切割的形式进行，彼此协同不够充分，呈现出“标准孤岛”的状态，为后续整合优化带来大量重复工作。与此同时，生态文明建设在央地关系、各部门改革推进、制度之间的转化落地等方面也存在不协调、不统筹的情况，亟待从各主体角度出发做好一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核工作。

 科学纳入路径

（一）坚持以习近平生态文明思想为引领
将碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局，要深入贯彻落实习近平生态文明思想，秉持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，深刻认识新时期建设任务的艰巨性、长期性，坚定不移地走生态优先、绿色低碳发展道路。将碳达峰、碳中和目标要求全面融入生态文明建设整体布局，就要准确把握习近平生态文明思想科学严密理论体系的基本原则。

一是坚持以绿水青山就是金山银山、绿色发展是发展观的深刻革命为指引，在“双碳”工作中注重推进经济社会发展与生态环境保护的协同。

二是坚持以习近平总书记关于从系统工程和全局角度进行生态文明建设的整体系统观为指导，处理好发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系，既要统筹抓好碳达峰和碳中和，又要处理好“双碳”与其他生态文明建设各项工作的关系，有效实现“双碳”工作与其他工作一体谋划、齐头并进。

三是坚持全民行动观，充分调动各社会主体的积极性，以全民参与汇聚起“双碳”工作磅礴力量。四是坚持共同应对气候变化、共谋全球生态文明建设，全力推进“双碳”工作对国内国际生态文明建设的贡献力度。

（二）丰富生态文明体制建设的双碳内涵
将碳达峰碳中和纳入生态文明建设布局，要把“双碳”理念贯穿在生态文明建设的全过程。党的二十大报告进一步丰富了习近平生态文明思想的“双碳”内涵，针对积极稳妥推进碳达峰碳中和，二十大报告提出有计划分步骤实施碳达峰的行动，重点提出了推进能源清洁高效利用、推进能源革命，同时强调了碳排放核算体系、碳交易市场、生态系统碳汇的重要作用。

一是将“双碳”理念纳入产业低碳转型和各领域绿色发展中。进一步培育壮大绿色低碳产业，促进高污染高排放产业绿色转型，降低各产业产值增长对于资源消耗和污染排放的依存程度，实现产业碳排放脱钩。积极推动新型能源体系建设，推动工业、建筑、交通等领域绿色低碳转型。加快技术创新，突破核心关键技术，聚焦可再生能源制备等领域，部署一批具有前瞻性、系统性、战略性的低排放技术研发和创新项目。

二是将“双碳”理念纳入环境治理体系现代化过程。进一步建立健全党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系，构建生态文明建设与“双碳”目标建设统筹谋划推进的制度机制。在全民生态价值观教育普及推广中纳入低碳生活、消费理念内容体系培育生态价值观，推动群众践行绿色低碳、文明健康的生活理念和生活方式。

三是将“双碳”理念纳入生态系统保护修复中。加强国土综合整治与生态保护修复，提升生态固碳能力。要合理划定国土空间规划中生态红线，通过可持续的空间规划策略为优化生态环境提供方向指导。同时加快构建生态安全屏障、实施重大生态修复工程、加强国家公园建设、以增强林草、土壤、湿地三大机制的生态固碳能力。

四是将“双碳”理念纳入生态文明制度体系中。要进一步健全碳达峰碳中和的顶层设计，国家层面加强生态文明建设相关制度的制修订工作，统筹做好碳达峰碳中和任务的设置。地方层面要依据国家顶层设计文件的指导，结合地方资源禀赋等实际情况，将碳达峰碳中和纳入地方生态文明建设行动框架中。

（三）完善生态文明建设目标中的双碳目标
将碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局，要完善生态文明建设目标中的“双碳”目标。“双碳”目标是我国当前和今后一个时期生态文明建设的重要使命任务。碳达峰、碳中和目标具有明确时间表和路线图，提出2030年、2035年、2050年、2060年等关键时间点，因此，要在每一个五年规划及中长期规划的生态文明建设中充分考虑和设定“双碳”的阶段性目标。

一是在自然资源目标方面，瞄向碳中和构建统一、可监测和可计量的碳汇资产产权价格形成机制，开展生态碳汇实物量和价值量核算，增加森林积蓄量目标。

二是在提高资源使用效率目标方面，应聚焦“双碳”目标要求，高水平保护高效率利用自然资源，构建废弃物循环利用体系，提出循环经济助力降碳的目标，调整能源消耗总量和强度指标，增加非化石能源消费占比指标。

三是在环境治理体系目标方面，以碳达峰、碳中和目标阶段性统领空气质量达标、农业面源治理、生态保护修复、产业结构和交通结构调整升级等目标，形成相对合理的生态文明建设整体目标体系。

四是在市场体系建设目标方面，鼓励和引导社会金融资本进入碳排放交易和碳汇交易市场，明确社会资本参与清洁能源开发建设、产业绿色低碳转型的方式和要求。

五是在生态文明绩效评价考核和责任追究目标方面，将碳排放强度指标纳入各地区绩效考核，建立科学量化的责任绩效考核体系，确保“双碳”任务完成。

（四）完善生态文明建设全链条的减碳任务
将碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局，全链条整合源头去碳提质减量、末端减污降碳协同增效、过程资源循环耦合低碳等方面工作，全面保证降碳、减污、扩绿、增长协同推进。一是强化重要碳源区域的国土空间管制。加快实施国家生态安全屏障保护修复、天然林资源保护、湿地保护与恢复等重点工程，要通过优化自然资源管理和国土空间治理增汇固碳。二是强化建设用地总量管控。探索构建低效排放的建设用地格局体系、严格控制建设用地总规模扩张，挖掘已有建设用地潜力，增强建设用地利用效率，针对各地区自然资源约束、低碳发展要求调整建设用地布局。三是推动传统产业绿色转型。充分考虑不同区域产业发展的实际情况，对产业发展特点进行系统梳理、清查，尽快建立起传统产业清单。根据环境规制的具体要求，从中甄别出有生态化改造价值、能够实现绿色转型的重点产业并提出进行生态化改造的绿色技术需求清单。四是大力发展绿色低碳产业。紧紧围绕“双碳”目标，以先进装备制造、新能源、新材料、绿色环保等战略性新兴产业为重点，推动战略性新兴产业融合化、集群化、生态化发展，并借助互联网、大数据、人工智能、5G等新一代信息技术，实现与绿色低碳产业深度融合。五是推动能源清洁转型。优化非化石能源发展布局，不断提高非化石能源业务占比。完善清洁能源装备制造产业链，支撑清洁能源开发利用，提升清洁能源的消费占比，推动企业绿色转型发展。六是提高能源利用效率。根据不同类型企业的能源利用情况，实施能源利用效率评估，推动节能降碳。注重产业发展与能耗双控政策的有效衔接，推动能源优化配置，实现能源利用效率的提高。七是加强绿色低碳的技术研发推广和应用。统筹绿色科技创新的方向和领域，形成前沿技术研究、应用基础研究、颠覆性技术研究、技术开发与转化相配套的梯次研发体系。推广绿色科技创新应用，促进成果转化支撑。八是推进减污降碳增效。发挥后发优势，实施减污降碳协同治理，统筹推动生态环境保护和应对气候变化工作，实现环境效益、气候效益、经济效益多赢。如水泥行业同时是减污和降碳的重点行业，通过水泥窑协同处置生活垃圾和工业固体废物，能有效激发行业技术变革和绿色低碳转型。九是强化污染源头治理。相关部门应加强措施优化协同，增强生态环境改善目标对能源和产业布局的引导约束，加大环境污染严重、生态环境敏感地区的结构调整和布局优化力度。推进政策创新协同，建立健全统一推进减污降碳的管理制度、基础能力和市场机制，如在环境影响评价中开展碳排放评价，严把新上项目碳排放关等。十是完善碳汇利用。加强生态系统碳汇基础研究和碳汇计量核算体系建设，优化碳汇测算方法和碳汇价值核算方法，加强固碳机理、转换路径等碳汇基础研究，对规范量化后的碳汇认证并纳入碳排放交易系统。推动碳汇监测技术、评估方法、生态修复技术、节能减排技术等多类技术同步发展。十一是充分发挥金融支持作用。发挥金融机构在碳定价中的重要作用，推动自然资源开发利用企业开展长期的低碳投资决策、发展低碳技术。积极引导金融机构开发与林业减排增汇项目特点相适应的金融产品，为林业碳汇项目或林业碳信用的开发提供政策和技术支持。十二是积极利用市场化手段，以完善产权制度为纽带，创新碳金融市场交易规则以及价格形成机制，对于碳金融市场的风险有所预判和应对，对积极参与绿色低碳发展的自然资源开发企业给予绿色信贷。加强碳市场、用能权交易、绿证交易等统筹协调。

（五）增强生态文明制度改革中的双碳制度设计
将碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局，要加快制度创新、增强制度供给、完善制度配套。习近平总书记指出：“用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。” 构筑全方位制度保障体系是有效衔接“双碳”和生态文明建设、经济社会发展的重要桥梁。

一是健全促进碳中和实现的法律制度体系。要以碳排放总量和强度控制制度为核心，开展碳中和相关法律研究，适时修订节约能源法、电力法、煤炭法、循环经济促进法等，推动降碳要求和碳排放管理制度纳入现有法律体系；建立碳排放许可、碳排放空间配置、碳排放权交易、碳排放测量报告核查系列配套规章制度，形成促进碳中和目标实现的体系化法律制度。

二是加强碳达峰碳中和规划制定。充分发挥规划引领作用，加快构建碳达峰碳中和“1+N”政策体系，切实将“双碳”目标任务融入各级经济社会发展中长期规划以及区域重大战略规划中，充分衔接国土空间保护开发、绿色发展、环境保护、生态修复、能源生产消费、绿色交通、绿色建筑等各类专项规划。

三是加快建立健全碳达峰、碳中和标准。加快节能标准更新升级，抓紧修订一批能耗限额、产品设备能效强制性国家标准。加快完善地区、行业、企业、产品等碳排放核查核算标准。制定重点行业和产品温室气体排放标准，完善低碳产品标准标识制度。完善可再生能源标准，研究制定生态碳汇、碳捕集利用与封存标准。

四是要加快形成降碳减碳的激励约束机制，将碳达峰碳中和相关指标纳入各地区经济社会发展综合评价体系和生态文明评价体系，实行并轨制，强化统筹协调，严格监督考核，切实发挥考核“指挥棒”作用。有效运用国务院和各地生态文明督查激励等各层次激励制度，突出“双碳”工作的重要性，引导把“双碳”工作纳入生态文明整体激励范畴。

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