中央预算内投资管理面临的三大难题及对策

中央预算内投资管理面临三大难题

（一）项目进展偏慢，“资金等项目”多年难破       
加快项目进度，尽快形成实物工作量是提高中央预算内投资效率和发挥引导撬动作用的前提，也是应对挑战、稳定经济增长的需要。2016年以来，通过并联审批、清理规范报建审批事项等改革大大提高了项目前期进度。然而整体上看，中央预算内投资项目前期进展依然偏慢。2019年对补助地方类项目的审计发现，项目从立项至开工前各项审批平均耗时486天。近年来，投资管理部门按照“资金跟着项目走”的原则进一步优化中央预算内投资安排，但项目按时开完工情况仍不理想。如，2016-2021年中央预算内投资共支持广西壮族自治区项目753个，其中224个项目未按时竣工，占比29.7%。

（二）套取中央资金屡禁不止，资金安全性堪忧
保障资金安全是中央预算内投资管理的一项重要任务，然而套取中央资金的情况却屡禁不止。具体情况不仅包括项目单位编造虚假材料骗取中央资金，还包括地方政府与项目单位合谋套取中央资金。其中以“报大建小”最为典型，即项目单位事前做大投资规模以获取更多中央资金，实际建设中再缩小投资规模，以实现地方少出资甚至不出资的目的。尽管管理部门多次喊话地方不得随意缩减投资规模，但成效并不显著。据统计，2016-2019年，全国存在缩减投资规模的中央预算内投资项目数分别为840个、746个、555个、461个，其中，多数项目缩减比例在30%到70%之间，部分项目达到80%以上。

（三）资金支出进度偏慢，投资绩效难保障
资金支出进度偏慢是中央预算内投资项目普遍存在的问题。根据中央预算内投资监管要求，中央预算内投资项目资金支付比例不应低于实际完成投资的50%，即资金支付率不低于50%。近年来，相关部门通过加强调度和监管一定程度上加快了资金支付进度。但是,资金支付率低于管理目标的项目仍不在少数，部分项目资金支付进度堪忧。如，2020年，中央预算内投资共支持宁夏同心县22个项目，截至当年9月份，有6个项目的资金支付率为0，另有一个项目的资金支付率为8.5%。资金支付率过低一定程度上反映出项目存在停缓建或拖欠工程款的风险。

问题产生的原因 

（一）“多对一”模式下的资金竞争
中央预算内投资作为地方投资资金的重要来源，与地方自有资金具有明显的替代效应。地方政府在进行项目预算时，首先会考虑从中央获得的资金支持，再决定项目的支出规模，甚至有地方做两手准备，先争取中央预算内资金，若不成功，再由地方预算补充。在中央预算内投资规模一定的前提下，处于“多”地位的地方政府向处于“一”地位的国家投资主管部门争取资金，由此形成地方政府间资金争夺赛。在地方申报中央预算内资金的文件中，“抓抢”“抢夺”是最常见的字眼，甚至有地方将中央预算内资金争取量纳入本级发展改革部门年度考核目标。目前，争取中央资金已经演变成地方的一项主要工作，与招商引资并称为地方政府工作的两大主线。

资金竞争引发一系列问题。首先，申请中央资金要求项目完成审批、核准或备案手续，特别是“资金跟着项目走”对项目成熟度提出了更高要求，为提高申请成功率，地方政府和项目单位有夸大项目实施有力条件的激励。其次，中央预算内投资需要地方配套，地方获得中央资金越多，总盘子大了，配套也更难，配套资金无法落实、假配套、缩减投资规模等问题多源于此。

（二）对相关管理部门的激励不足
中央预算内投资通过与项目对接有效降低了制度性成本，但是，针对各级管理部门的激励问题却未得到有效解决。中央预算内投资管理中，各级管理部门负责筛选、监督本级和下级中央预算内投资项目。由于信息不对称，中央政府无法监视各级管理部门的行为，更无法了解项目单位的真实意图，以致出现地方管理部门不监管，甚至与项目单位合谋套取中央资金的情况。

中央预算内投资项目成功实施，既依赖主管部门的有力监管，也依赖地方的积极配合，但现行管理机制对各级管理部门的授权与激励不足。从专项设置来看，国家投资主管部门主导资金投向，更多体现的是中央意图，而有着真实投资需求的地方政府却没有足够的话语权。从过程管理来看，激励用的少，惩罚用的多，无论是《中央预算内直接投资项目管理办法》还是《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》以及《中央预算内投资资本金注入项目管理办法》，均用专章明确了各级管理部门的法律责任，对于激励问题，却未提及。

（三）地方项目储备工作不扎实
《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》明确要求，申请投资补助或者贴息资金的项目，应当列入三年滚动投资计划。因此，项目储备是提高中央预算内投资效率的基础。从各地的实际情况来看，地方政府项目储备工作多有不足，管理水平有待提高。一是对项目储备工作不重视。临时动议或为争取资金临时谋划、匆忙批复项目的情况依然存在。二是对项目储备政策不了解。有些地方将三年滚动投资计划中的“三年”错误地理解为今年、明年、后年，导致储备年限不足，项目无法接续。三是贪大求全，过度追求入库数量，项目论证不充分、不科学。

（四）事中事后监管力量不足、手段有限
中央预算内投资项目多、分布广，监管难度大。如，2020年安排投资6000亿元，支持项目36871个。2018年国家重大项目稽察职能划转后，投资主管部门的监管能力明显下降，目前评估督导工作虽然承担一定的监管职责，但覆盖的项目有限。近年来，依托国家重大项目库建立起的在线监管，一定程度上提高了监管效率，但由于缺乏必要的跟踪手段，信息的真实性难以保障。

对策建议 

（一）完善项目储备制度、实施差别化资金申请条件
储备项目的数量和质量是影响中央预算内投资效率的重要因素。针对当前项目储备存在的问题，建议优化重大项目库的管理和应用，提高项目储备质量。一是加强项目审核，对于前期工作深度达不到相应要求的项目，严格实施退库管理。二是按照项目谋划、前期研究、开工、在建等成熟程度和新建、扩建、改建等不同类型进行精细化分类管理，动态调整。三是建议国家投资主管部门定期开展项目储备专项培训，宣讲储备政策，及时更新重大项目库操作指南，推广优秀储备经验。四是发挥主管部门综合协调作用，加快推进项目前期进度，在依法合规前提下，简化入库项目报批报建手续。

依据项目用地需求实施差别化资金申请条件。按照现行规定，项目只要完成审批、核准或备案程序就可申请中央预算内资金。但是，项目获批并不等同于具备开工条件，特别是近年来各地建设用地约束性增强，进一步拉长了项目开工周期。调研了解到，项目不能按时开工的众多原因中，用地没有落实占据第一位。因此，针对新增建设用地项目，建议将资金申请条件调整为获得正式用地手续。

（二）依据投资主体，建立差异化激励约束机制
对于中央本级项目，建立针对项目单位的信用激励约束机制。充分运用信用激励和约束手段，加大对诚信主体激励和严重失信主体惩戒力度。对信用优秀（红名单）的主体采取资金安排倾斜等激励性措施，对信用较差或列入严重失信名单（黑名单）的主体从严审核，采取降低支持力度或限制资金申报等约束性措施。

对于补助地方类项目，建立针对省级管理部门的激励约束机制。中央预算内投资项目管理中，中央和地方的利益冲突是问题产生的主要原因，中央政府希望借由投资补助和贷款贴息引导优化全社会投资结构，而地方政府和项目单位则希望借由中央资金实现本地利益或个人利益最大化。因此，解决中央预算内投资管理中的利益冲突，核心在于建立有效的激励约束机制，关键是中央预算内投资项目的“过手人”——省级管理部门。这类单位既对下级申报项目具有否决权，又能依靠权威向下施加压力，倒逼基层和项目单位提高项目质量。建议以省为单位，对中央预算内投资项目执行情况和绩效情况排序，采用“双激励”原则，对于执行好的地方给予资金倾斜，对于执行差的调减资金规模，或者一段时间内（建议不少于1年）暂停资金申请。

（三）多种手段并用，提高事中事后监管水平
完善在线监管功能。优化重大项目库功能模块，提高项目信息的可得性与准确性。精简内容，减少非必要填报内容。增加上传附件功能，对于形象进度等确有必要提供原始信息的内容，要求项目单位上传照片等附件，提高数据的准确性。

加强项目代码信息归集和共享作用。目前，项目代码在审批阶段的应用较为规范，资金下达以及建设阶段信息的归集和共享作用不足。建议以项目代码为依托，压实项目单位信息报送责任，并运用大数据等信息技术手段，加强对项目各类信息的分析研判，提高发现问题的能力。

加强与其他监管部门之间的合作。国家投资主管部门承担中央预算内投资综合监管职责，囿于现有监管力量不足，建议加强与财政、审计、纪检监察等部门的协作联动。按照“统一领导、分工负责”“谁主管、谁负责”的原则明确监管职责。投资主管部门负责中央预算内投资的领导、组织、协作和综合监督工作，构建工作机制，加强与各监管部门的沟通协作，汇总监管单位发现的问题，形成一揽子解决方案。