马小丁：准确把握项目基本属性

当前形势下，固定资产投资的关键性作用在经济社会发展过程中越来越突出，各级政府都把推进投资视为重中之重。在地方财政能力有限的情况下，以高质量的项目为载体争取上级政府的资金支持成为基层政府一个极其重要的资金筹措渠道。而要形成高质量的项目，需要提高项目谋划的能力。此系列文章，以投资项目谋划为主题，意在为各类投资者提供一些支持。

准确把握投资项目的基本属性并在此基础上对项目进行分类细化，是项目谋划工作的基础：项目建设需要内外两方面投入要素和条件的基本特征决定了应当对项目进行内外结合的综合性评价；项目涉及到至少三类利益群体的基本特征决定了在项目策划中要兼顾不同利益主体之间的利益均衡；项目公益性与经营性功能之间的比例关系决定了由哪一个投资主体承担投资建设经营责任以及对应的项目管理模式、资金配置方案和可行性判断标准。

投资项目需要内外两方面的投入要素和条件

任何一个投资项目都需要相应的投入要素以满足建设所需。第一是投资者能够自行决定的投入要素，如资金、技术、管理、人力资源等。这些投入要素，在投资者对项目进行决策时，由投资者根据项目建设所需自行决定，属于内部决策事项，也可以视为项目的内部投入要素。第二是投资者自身不能决定，由项目外部主体决定的投入要素和条件，如土地、能源、矿产资源、生态环境空间、社会环境和条件等。这些投入要素由政府控制，投资者需先向政府提出申请且符合相关规定后才能获得，属于政府对项目实施的外部管理事项，即项目的外部投入要素。这种内外结合的投入特征，形成了投资项目内外结合的管理要求和综合性评价要求。

投资项目内外结合管理要求的最直接体现，在现行企业投资项目核准和备案两个管理制度最为突出。核准和备案制度中，政府已经不再对企业投资项目的可行性研究报告进行审查，而是从政府宏观调控、维护公共利益的角度对企业投资项目的外部性影响进行管理。无论是核准类项目必须提交的核准申请报告还是备案类项目必须填报的备案登记表，政府审查的内容都是企业投资项目的外部可行性。这样一来，构成了企业内部决策与政府外部管理的双重决策模式。其中，企业作为投资者，根据市场需求以及企业自身能力和优势自行决定建设什么样的项目、生产什么样的产品、采用什么样的建设方案、选择什么样的技术工艺、确定什么样的财务收益水平，自主确定项目的可行性。与此同时，从维持经济社会正常发展以及保护公共利益的角度，政府要对企业投资项目产生的外部影响以及外部条件对项目的制约进行管理，要求企业投资行为要符合规划、产业政策、土地政策、环保政策、节能政策、社会管理政策等多方面的要求。政府投资项目方面，尽管审批制没有与核准或备案制中相同的、明确的外部性管理要求，但政府投资项目的可行性研究报告的内容以及可研审批所需的前置性条件，同样反映出内外结合的管理要求。值得注意的是，在实践中存在着对政府投资项目内外结合管理的模糊认识，应当予以纠正。正确的认识是，政府投资项目的发起人，即各行业主管部门或其指定的项目单位作为投资主体完成项目的内部管理，其他相关行政管理部门负责项目的外部性管理。

与内外结合的管理要求相适应，投资项目需要进行内外结合的综合性评价，同步开展内外两方面可行性的论证。项目的可行性，至少包括技术可行、财务可行、经济可行、环境可行、资源利用可行、能源利用可行、社会可行等七个方面，每一个方面的可行都是项目可行性的重要组成，缺一不可，而且在项目决策时，每一个方面是否可行都是一票否决。即使在每一个方面的可行性分析中，同样存在内外可行的要求，如技术可行，从项目内部看，技术方案的选择服从于产品或服务的要求，但从项目外部看，却要服从于国家制定的产业政策、行业准入标准、技术政策等多方面的要求。在2023年5月1日正式启用的《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲》中，政府投资项目可行性论证的综合性要求得到进一步明确，除了常规的技术方案、建设方案、财务评价等内容外，项目与规划、政策的相符性、要素保障条件、外部影响和风险等，都统一纳入到可行性研究报告的规范要求之中。

投资项目至少涉及到三类利益主体   

任何一个投资项目都会涉及到至少三类利益主体，且不同主体在项目全生命周期中的利益诉求各不相同，彼此之间相互作用、相互影响、相互制约。在中国特色社会主义市场经济体制下，投资项目管理的制度、政策、方式和方法，即投资的游戏规则是政府确定的，各类投资主体包括政府投资主体都必须遵守相关的投资管理要求，两类利益主体由此而生。同时，投资项目作为实现某种发展目标的手段，总是为特定的消费者服务的，或者，项目所需的内外部环境和条件的背后，总是涉及不同的利益主体。由此一来，政府、投资者、与项目相关的利益群体，构成了投资项目全生命周期中三类利益主体。其中，政府发挥的作用，视具体项目有所不同。在政府投资项目中，行业主管部门是投资者，其他相关管理部门是外部管理者；在企业投资项目中，政府相关管理部门是外部管理者。与项目相关的利益群体，其发挥的作用，与和项目的利益关系密切相关，因项目受益的是项目的支持者，因项目受损的是项目的反对者。

三类利益主体的利益诉求各不相同，在项目全生命周期中形成了相互作用、相互影响和相互制约的关系。以政府和社会资本合作项目为例，政府、社会资本和社会公众是PPP项目涉及到的三类利益主体。一个PPP项目，政府作为项目发起人，项目的目标是满足公共需求，通过建设政府投资项目以履行政府的公共服务责任；当项目具有使用者付费基础，存在直接的财务收益且能够满足一部分投资的回报要求时，具备了吸引社会资本的前提条件，社会资本进入后能够获得相应的市场份额和投资利润；社会公众一方，并不在意是政府还是企业为其提供公共服务，看重的是公共服务是否低价、优质、高效和公平。同一个PPP项目中，政府需要的是公共服务体系的完善，社会资本需要的是直接的投资利润，社会公众需要的是良好的公共服务。三方的利益诉求对PPP项目形成了多方面的制约，如公共产品或服务的价格水平及价格调整机制，以及由于公共产品或服务价格受制于社会公众利益诉求低于成本所导致的项目财务可行性缺口。这种三类利益主体因不同的利益诉求形成的相互作用和影响，决定了在项目全生命周期中必须兼顾三类利益主体的利益平衡，以避免因利益冲突发生风险。

投资项目的公益性与经营性功能的比例关系   

任何一个投资项目都是具有某种特定功能的，包括公益性和经营性两种功能。如果一个项目是面向公众服务的，且其产品或服务是免费提供的，则该项目是完全公益性的；若一个项目是面向特定的消费者服务的，且其产品或服务是收费的并能够产生财务利润，则该项目是完全经营性的；当一个项目即面向公众服务又因资源的稀缺性而具备使用者付费基础，同时财务收益又不能完全满足全部投资的利润要求时，则该项目是公益性与经营性并存的。投资项目中公益性和经营性功能的比例关系，决定了项目的投资主体、管理模式、资金配置和可行性判断标准。

公益性项目面向广泛的社会公众，提供公共产品或服务，满足公共需求，没有直接或间接的财务收益，价格调节作用无效，缺乏市场机制发挥作用的基本条件，只能由政府以公共利益代言人的身份承担投资责任。经营性项目面向特定的消费者提供产品或服务，满足特定的市场需求，产品或服务收费产生投资利润，价格调节作用明显，具备市场机制发挥作用的条件，由企业等市场主体承担投资责任。公益性和经营性并存的项目，既有公益性项目的基本特征，又有经营性项目的特点，但因社会公众利益诉求而存在可行性缺口，可以由政府和社会资本合作共同承担投资责任，双方合作中各自的责权利根据公益性与经营性的比例合理确定。对一个项目的公益性、经营性功能的识别，根据是否收费、收费能够覆盖多大比例的成本并形成合理利润来进行。若免费，则是公益性，若完全收费，则是经营性，若收费能够满足百分之多少投资的回报要求，则经营性的比例就是百分之多少。

在公益性和经营性功能区分基础上确定投资主体后，一个项目的管理模式、资金配置和可行性判断标准随即得到明确。公益性项目，政府作为投资主体，采用政府投资项目的审批管理模式，资金筹措依靠单一的财政预算渠道，项目是否可行取决于项目能否最大限度满足公共需求以及最大限度避免社会风险；经营性项目，企业作为投资主体，采用企业投资项目的核准或备案管理模式，资金筹措依靠市场融资渠道，项目是否可行取决于项目能否最大限度获取投资利润的同时不能损害公共利益；公益性和经营性并存的项目，政府和社会资本合作，采用PPP项目管理模式，依次审查可行性研究报告、特许经营方案，项目是否可行取决于项目能否同时满足政府、社会资本和社会公众的利益诉求。