准确把握投资项目的需求特征

现行的投资项目分类，通常采用两种方法。一是按专业领域进行分类，如交通项目、水利项目、农业项目等；二是按投资主体进行分类，包括政府投资项目、企业投资项目、政府与社会资本合作项目等。这两种分类方法各具优势，可以准确把握项目的专业技术特征和责任主体特征。但是，随着投资主体多元化进程加快，尤其是全面深化改革、充分发挥市场配置资源决定性作用的要求进一步强化，这两种投资项目分类方法已经不能完全适应实践的需要，有必要采用另外一种项目分类方法——需求分类方法，实现项目的精准分类和定位。

项目按需求特征可分为三类

作为发展的手段，任何一个投资项目，总是为了某个特定的目标而兴建的。通过项目的建设，形成某种能力，提供相应的产品或服务，满足消费者需求，是项目建设的基本任务。项目的最终需求决定了项目的基本特征，如盈利水平、责任主体、可行性判断标准、管理要求等。因此，可以根据项目最终需求对项目进行分类，形成投资项目分类的另一种方法。

消费需求的基本分类包括公共需求和市场需求两种，并在此基础上衍生出第三种需求类别——公共需求和市场需求兼顾。公共需求面向广泛的消费群体（社会公众），涉及人口多、分布广，产品或服务可替代性弱，免费供应或低价提供，价格调节机制无效或基本失效，财务盈利性为零或极弱，社会公益性明显；市场需求面向特定的消费群体，涉及人口少，产品或服务可替代性强，市场竞争明显，价格调节机制作用明显，财务盈利性强，社会公益性弱。与此对应，投资项目可以分为公共需求项目和市场需求项目。其中，具有公共需求特征的项目面向社会公众免费或低价提供公共产品或服务，项目财务收益为零或极低且不能弥补项目运行维护成本支出，项目运营期需要持续不断的资金投入维持正常运转，投资者无法通过项目财务收益回收投资成本；具有市场需求特征的项目面向特定的消费者供应非公共产品或服务，通过价格机制的调节作用参与市场竞争，项目财务收益明显，投资者依靠项目的财务收益维持项目的正常运行并获取投资回报。除此之外，实践中还有大量的项目同时具有公共需求和市场需求特征，即项目一方面因面向社会公众而具有明显的公益性特征，另一方面又因公共资源的稀缺性必须付费并形成了一定的财务收益。在此基础上，从需求端进行分类，投资项目可以分为公共需求项目、市场需求项目、公共需求和市场需求兼顾的项目。

项目需求特征决定投资主体

项目的需求特征确定后，即可确定项目的投资责任主体：根据政府和企业各自在投资中的基本定位，公共需求项目由政府根据社会公众的刚性需求投资建设和运营，市场需求项目由企业根据市场供求关系和自身竞争力投资建设和运营，公共需求和市场需求兼顾的项目由政府与社会资本合作建设但承担不同的责任以及获取不同的收益。

《政府投资条例》明确规定政府投资主要用于公益性、基础性项目的投资，原则上不用于经营性项目投资，如确实有必要投资建设经营性项目，应当以资本金注入方式进行。实践中，公益性、基础性项目是典型的公共需求项目，由政府承担投资建设责任理所当然，经营性的项目是典型的市场需求项目，由企业承担投资建设责任也没有争议。但是，对确需政府投资建设的经营性项目如何理解，却有着不同的认识。常见的观点往往是两个极端，一是认为项目具有公益性（正确），应当由政府承担全部投资责任；二是认为项目具有经营性（也正确），可以完全交给企业，政府不再承担投资责任；三是项目既有公益性也有经营性，政府应当承担投资责任但要分享财务收益。三种观点都有合理性，但也都存在片面性。与2004年《国务院关于投资体制改革的决定》中提出充分发挥市场配置资源的基础性作用相比，党的十八届三中全会在全面深化改革方面更进一步，明确了充分发挥市场配置资源决定性作用是进一步完善中国特色社会主义市场经济体制的核心要求。按照这一核心要求，政府与企业在投资活动中有明确的分工，同时，在具备吸引社会资本条件的情况下，哪怕是政府负有责任的公共投资领域当中，同样可以发挥市场配置资源的决定性作用。而吸引社会资本的条件，恰好是公益性和经营性兼顾项目中由经营性决定的直接财务收益形成的投资回报。所以，从项目的需求特征决定投资主体及其责任是可行的，也是实用的。

项目需求特征决定可行性判断标准   

不同的需求特征以及由此决定的投资主体差异，决定了不同项目的可行性判断标准。

第一，公共需求项目产品或服务面向广泛的社会公众，实行免费供应，项目没有直接的财务收益，也缺乏维持项目正常运行维护的资金来源，项目的建设和运营完全依靠政府财政资金的持续投入才能维持。这种情况下，采用传统的财务评价方法对项目进行分析论证时，因没有财务现金流的流入而无法计算财务收益指标，财务可行性无法判断。而从政府的定位和作用出发，政府投资的目标是完善公共服务体系，改善公共产品或服务供应，财政资金取之于民用之于民，不是获取直接财务收益的工具。所以，公共需求项目或政府投资项目的可行性判断标准，不能等同于一般的市场主体，而是要从政府投资项目和财政资金的公共属性来设定。政府公共服务者的定位决定了公共需求项目的可行性判断标准包括两个方面：一是通过项目的建设来提供公共产品或服务，最大限度满足公共需求；二是在项目的建设过程中，最大限度防止行政权力使用不当导致的社会风险。

第二，市场需求项目产品或服务面向特定的消费群体，由市场供求关系决定价格水平，项目有直接的财务收益，且能够通过财务收益弥补运行维护成本并获取投资回报。企业在投资决策时，项目的财务收益水平是最关键的决定因素，能否获取投资利润是投资者最关注的事情。因此，市场需求项目或企业投资项目的可行性判断编制与政府项目存在很大的差异。企业市场主体的定位以及资本的逐利性决定了市场需求项目的可行性判断标准是：最大限度获取投资利润，但不能损害公共利益。

第三，公共需求和市场需求兼顾的项目面向社会公众提供公共产品或服务，但因资源的稀缺性而需要收取一定的费用，但因保护公共利益而维持较低的价格水平，导致项目的直接财务收益又不能完全满足全部投资的回报要求以及全部运行维护支出（存在可行性缺口）。在政府与社会资本合作模式下，设定公共需求和市场需求兼顾项目的可行性判断标准必须兼顾两类投资主体各自的利益诉求。此类项目的可行性判断标准是：在保护好公共利益的前提下，同时满足政府和社会资本各自的利益诉求，实现政府、社会资本和社会公众三方利益平衡。

项目需求特征决定管理要求   

政府投资项目要管好，企业投资项目要搞活，是投资体制改革以来的核心要求之一。之所以强调政府投资项目要管好，是由政府投资项目的公共属性决定的。政府作为公共利益代理人，行使公共权力，占用公共资源，使用财政资金，建设公共投资项目，提供公共产品或服务，服务社会公众，所作所为始终围绕公共利益最大化为核心，其最终目的是满足公共需求。因此，对政府投资项目实行严格的审批管理并实施全过程监管。实践中，项目审批是第一环节，包括项目建议书、项目可行性研究报告和初步设计三个文件的审查构成政府投资项目的前期管理要求。同时，在分级管理的体制下，如果下级政府要使用上级政府的资金，如申请超长期特别国债资金、中央预算内资金，除本级政府对项目的审批外，还需要向上级政府提交资金申请报告进行审查。随后的项目准备、项目实施和项目运营，则纳入到事中事后监管之中，进而实现政府投资项目的全过程管理。建立企业投资项目的核准和备案管理制度，则是在充分发挥市场配置资源决定性作用的同时，通过行政权力的介入，从保护公共利益的角度，对企业投资行为进行必要的管控。但项目的内部决策，仍然由企业自行决定，以最大限度落实企业根据市场供求关系决定是否投资的决策权。

需要特别注意的是政府与社会资本合作项目的管理。此类项目公共需求和市场需求兼顾，政府和企业两个主体进行合作，公共利益诉求和社会资本利益诉求交织在一起，决定了项目的管理必然要兼顾政府投资项目和企业投资项目两个类型的要求，同时还要特别注意对公共利益的保护。从管理流程上，先对项目的可行性研究报告进行审查以确定项目建设方案；再对特许经营实施方案进行审查以建立项目方案与特许经营方案之间的因果逻辑关系。在审查内容方面，审查的重点是项目的建设能否在满足公共需求的同时兼顾社会资本的投资回报，是否能够发挥市场机制作用调动和鼓励社会资本参与公共投资活动，是否在保证公平性的同时提高效率，是否能够实现政府、社会公众、社会资本三方的利益平衡。更为重要的是，对政府和社会资本合作项目，必须实施有效的全过程监督管理，而且监督管理的要求应当在特许经营协议中予以明确的约定。