明确各部门在投资项目管理中的职责和定位

多年来，在政府投资项目谋划工作中，不少地方存在一个普遍观念：投资项目谋划是投资主管部门的事情，包括项目的发起、论证、申报等均应当由发展改革部门负责。当然，这一观念是错误的，投资主管部门不是项目谋划的责任主体，而是投资管理的综合部门。政府投资项目的谋划、包装和申报责任主体是各个行业主管部门。

现行行政管理体制决定了多部门共管的基本要求

现行行政管理体制的基本特点是“条块分割”，整个行政管理体系不仅由中央、省、省级以下地方三级构成纵向的管理体系，同时在每一个政府层级，又由多个行政管理部门构成横向的管理体系。每一级政府都有相应的行政权力和公共责任，并在此基础上形成了投资的分级管理体制，产生了中央政府投资项目和地方政府投资项目。与此同时，每一级政府由多个行政管理部门组成，各个部门按照自身的职责定位，分别管理相应的经济社会发展事务。投资管理中，则是由相关的行政管理部门分别承担涉及同一个项目不同侧面的管理责任，形成多元化管理主体。

政府在投资活动中扮演两个角色，发挥两种作用。第一个角色是公共管理者，各个部门在投资活动中依据法定授权行使行政管理权，对各个投资主体的投资行为进行管理，包括政府投资项目和企业投资项目。第二个角色是公共投资者，作为公共利益代言人，政府行使公共权力、使用公共资源、建设公共投资项目、提供公共产品和服务、满足公共需求，直接参与投资项目的建设和运营。

作为公共管理者，各级政府通过建立投资管理的制度、政策和方法，建立并完善投资活动的游戏规则，对各类投资主体的行为进行规范和约束。现实中，针对政府投资项目的审批管理、针对企业投资项目的核准管理或备案管理，均建立了相应的行政法规及政策体系。《政府投资条例》及配套的《中央预算内直接投资项目管理办法》《中央预算内资本金注入项目管理办法》和《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》构成了政府投资管理政策法规的核心体系，《企业投资项目核准和备案管理条例》及配套的《企业投资项目核准和备案管理办法》形成了企业投资项目管理政策法规的核心体系。在投资管理中，针对政府投资项目，实施内外结合的管理，针对企业投资项目，主要实施项目的外部性管理。

作为公共投资者，政府需要发起项目、论证项目、包装项目、申报项目，建设项目、运营项目，以确保项目能够建成建好，形成生产或服务能力，为公众提供公共服务。换句话说，政府必须完成项目全过程每一个阶段或环节的工作。从发起项目开始，各个行政管理部门依据职责定位，负责本部门管理范围内的政府投资项目策划、包装及申报，承担内部决策和管理的责任。与此同时，其他相关行政管理部门依据职责定位，负责同一个项目的不同侧面的管理。例如，一个公路项目，由交通运输管理部门或其指定的项目单位作为项目责任主体，负责确定道路建设等级、长度、标准、走向等项目内部投入产出的相关事宜，完成项目内部决策，而其他相关部门则负责公路项目其他方面的管理，如自然资源部门负责土地供应、生态环境部门负责环境保护、水利部门负责水土流失保护，等等。

在行政管理部门中，发展改革部门是综合管理部门，其管理范围涉及经济社会发展的方方面面，从宏观到微观，从制度政策的制定到具体项目的管理。在投资项目管理中，发展改革部门不是具体项目的策划者，而是项目前期工作质量的把关者。一是发挥综合管理部门的协调作用，组织各行业主管部门根据规划要求和公共需求发起项目，引导企业根据产业政策和市场需求发起项目；二是发挥工程咨询行业主管部门的作用，组织工程咨询机构为各部门、各企业提供工程咨询服务，确保项目论证工作质量；三是通过固定资产投资项目在线审批监管平台，不仅受理项目的申报，同时通过平台向各类投资者传递投资管理的政策信息，借助平台的互联互通，与其他行政管理部门实现信息共享，做到同步审查、及时批复项目，提高投资管理效率；四是审批、核准或备案三类决策管理机制，完成对项目申报材料的审查，确定项目的合法性、合规性。其他相关行政管理部门，如规划、自然资源、生态环境、建设管理、文物、水利等部门，依法行使相关的投资管理权。

综合化多元化管理模式带来多部门分兵把守的要求

自投资体制改革以来，随着对投资项目基本属性认识的不断加深，投资项目综合化、多元化管理模式逐渐建立和完善。其中，综合化管理指的是在正确认识投资项目的基本属性基础上，针对项目的技术、财务、经济、环境、社会、风险等多方面进行管理，涉及到项目的内外部相关事宜。其中，投资者管理的重心是项目的内部事宜，而政府管理的重心是项目的外部性影响。多元化管理指的是多个行政管理部门依法行使相应的行政管理权，对投资项目涉及到的相关事宜进行管理和控制。相关行政管理部门以及投资主体等针对投资项目的某一个或几个方面进行管控，共同形成多元化的管理主体。

2019年，国家发展改革委牵头，中央政府15个部委联合颁布了《关于印发全国投资项目在线审批监管平台投资审批管理事项统一名称和申请材料清单的通知》，明确了投资项目申报时必须履行的42项行政审批事项，由具备投资管理职能的15个部门分别行使审批管理权限。在投资审批管理事项统一名称清单中，规定了一个投资项目必须经过的全部行政审批事项。在投资审批申请材料清单中，明确了每一个审批管理事项下必须提交的申请材料、申请材料的提供者、审批事项的管理主体，同时，明确了每一个审批管理环节必须具备的前置性条件。这两个清单，用目录的形式，清晰的对各个投资管理相关部门的职责定位以及实施相关管理的先后顺序进行了界定。

在各个行政管理部门分别履行投资管理行政权力的过程中，防止各部门之间相互推诿、相互设置前置性条件是必须重视的问题。2014年前，投资项目管理中存在大量此类问题，对投资项目的实施形成了较为严重的负面影响。2014年开始，在全面依法行政的总体要求下，国务院明令系统梳理不符合法律规定的行政审批事项，基本原则就是依法行政。按照国务院的要求，凡是没有法律依据的行政审批事项一律取消，如确需保留，提请全国人大修改法律规定，取得合法地位后予以保留；凡是有法律依据的行政审批事项予以保留，但不符合实际情况的，提请全国人大修改法律规定后予以取消。

按照现行规定，各个相关行政管理部门在履行投资管理权限时，基本的原则是“分兵把守，各司其职”，即各个相关行政管理部门只对自身管理职责范围内的管理事项负责，其他部门承担的责任本部门不参与、不插手，除非有明确的法律规定，任何一个部门不得将其他部门的审批事项作为本部门审批的前置条件，更不能各个部门之间相互前置。

利用投资项目在线审批监管平台实现高效率的行政审批   

2014年，国务院要求国家发展改革委牵头，建立全国固定资产投资项目在线审批监管平台，基本要求是平台的联通实现“纵向到底、横向到边”，即投资项目管理信息应当实现纵向、从中央政府到县级政府的上下传递，同时要实现横向、同级政府各个相关行政管理部门之间的同步传递。截至目前，覆盖全国的固定资产投资项目在线审批监管平台已经建成，“纵向到底”的上下信息传递已经实现，大部分地区实现了“横向到边”的同步信息传递。借助平台的作用，项目申报单位提交电子版项目申请材料，可以同步传送给相关行政管理部门，各部门可以依据法律规定和政策规定同步完成行政审批，极大的提高了投资项目管理效率。

多部门共同实施投资项目事中事后监管   

2013年，新一轮投资体制改革开始，简政放权、“放管服”改革、加强事中事后监管是三个核心任务。其中，国务院确定事中事后监管的基本原则是“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”。因此，除了投资项目前期管理中需要多部门协同配合、共同履行行政管理职责外，在项目决策后的事中事后监管中，同样需要各个相关行政管理部门承担相应职责。

明确各个行政管理部门在投资管理中的职责和定位，本质上是实现国家治理体系和治理能力现代化的客观要求。我国的历史文化传统决定了行政管理体系在经济社会发展中的主导地位，“官本主义治国”的传统理念在人们的头脑中根深蒂固，影响大且广。而改革的核心是在中国特色社会主义市场经济体制中合理界定政府与企业、行政权力与市场机制之间的边界，即要发挥行政权力的有为作用，又要发挥市场机制的高效作用。在投资管理中，清晰的各个相关行政管理部门职责定位，有助于政府实施高效的行政管理，不仅可以直接推动投资活动的高效持续进行，还可以改善投资环境，促进各类投资主体扩大投资。