做好政府投资项目的滚动储备

政府投资项目储备，是各地方、各部门及有关中央企业申请政府投资的基础性工作，没有良好的项目为载体，无法申请使用财政预算资金，尤其是国家资金。刚刚召开的中央经济工作会议明确了明年将进一步实施更加积极的财政政策和宽松的货币政策，扩大内需发挥投资的关键作用仍然是各级政府未来的工作重点，政府投资项目储备质量是决定贯彻落实党中央决策部署的关键。

对政府投资项目储备应有充分认识

2015年国家发展改革委发布了《国家发改委关于加强政府投资项目储备编制三年滚动投资计划的通知》，要求各地方、各部门和有关中央企业将投资管理理念由“资金等项目”转向“项目等资金”，提前谋划、准备未来三年的政府投资项目，以更好发挥投资促进经济社会发展的关键作用。那么，为什么要进行三年项目储备以及滚动安排政府投资计划？

首先，转变投资管理理念是建立政府投资项目储备制度的根本要求。作为公共利益代言人，政府投资的主要目的是建立和完善公共服务体系，而公共需求长期、持续、稳定、不断增长的客观规律决定了公共产品和服务供给必须维持持续稳定的增长，以缓解持续增长的公共需求与供给不足之间的矛盾。因此，政府需要按照量力而行、适度超前的原则，根据公共需求安排合理的公共投资项目，以持续的投资提供持续的公共产品和服务，满足公共需求。换句话说，政府安排投资，以公共需求为导向，以满足持续增长的社会需要为目的，既要立足当前，更要兼顾未来。

其次，“三年”储备的要求，与2015年实施的中期财政规划政策密切相关。按照《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》，凡是涉及到财政预算政策和资金的活动，均要受到中期财政规划的约束，即“中期财政规划按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划”、“凡是涉及财政政策和资金支持的部门、行业规划，都要与中期财政规划相衔接。强化中期财政规划对年度预算编制的约束，年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行”。按《政府投资条例》规定，政府投资资金的唯一来源是财政预算资金，因此政府投资项目的安排必须与中期财政规划确定的预算安排保持一致，也要实行三年滚动储备。

第三，建立政府投资项目储备机制是地方政府获取国家资金支持的基础。近年来国家加大了中央政府投资力度，地方政府专项债券、中央预算内专项、超长期特别国债等资金规模逐年扩大，为地方政府提供的投资资金也越来越多。然而，中央政府资金的申请，都是以项目为载体实现的。具备充分的建设必要性和可行性条件的项目是地方政府申请国家资金的前提条件，没有合格、高质量的项目，没有获得国家资金支持的机会。而一个投资项目的谋划、论证是需要时间的，幻想在短期内提出一个符合要求的项目，根本做不到。提前谋划、准备地方政府投资项目，以充足的项目储备作为申请国家资金的基础，是地方政府要做而且必须做好的工作。

正视项目储备工作中存在的问题

自相关政策出台以来，政府投资项目储备制度实施以来总体上取得了良好的效果，但仍然存在储备项目年限不够、质量偏低、分类不细等诸多问题。

政府投资项目储备方面存在的第一个问题是储备年限不够，即项目储备库中项目储备年限不足三年。一些地方只储备了明年和后年的项目，缺乏大后年的项目，极个别地方甚至仅仅储备了明年的项目。究其原因，是一些地方对相关政策的认识不到位，错误理解“三年”的概念。按政策要求，政府投资项目储备实行三年储备制度，即每年都要谋划和准备明年、后年、大后年的项目并纳入项目储备库，且要对项目储备库中的项目进行必要的更新、调整，实现三年滚动式储备。当年的项目具备建设条件后，按《政府投资条例》规定进入政府年度投资计划予以实施。一些地方，错误地将当年项目纳入到三年项目储备范围，实际上只储备了两年。

政府投资项目储备存在的第二个问题是项目前期工作质量偏低。不少地方项目储备库中的项目，并未根据相关政策要求对入库项目进行必要、充分的项目前期论证，项目前期工作质量偏低是普遍问题。按照滚动式储备的要求，进入政府年度投资计划的项目应当从项目储备库中提取，凡是入库项目必须开展项目前期论证以满足项目申报的基本条件。但是，从各地的实际分析，不少地方的项目储备库中，许多项目仅有一个简单的项目轮廓，项目论证所需的可行性研究报告、项目建议书并没有编制。其结果，是在具备资金条件可以申报项目时，匆匆忙忙对项目进行论证，项目可行性研究报告的质量达不到审批的要求，项目申报失败。

政府投资项目储备存在的第三个问题是项目分类不细。政府投资资金的投入方式包括直接投资、资本金注入、投资补助和贴息等，不同的投入方式对应着不同属性的项目，如公益性项目宜采用直接投资方式，有一定经营性收益的项目宜采用资本金注入方式，下级政府投资项目和企业投资项目均可申请上级政府的投资补助。同时，政府投资资金包括预算内投资、政府债券、政府基金等多种类型，而且不同来源的资金支持的范围、重点和项目类型各不相同。再加上政府与社会资本合作模式的应用，客观上对入库项目提出了分类细化的要求。但是，从各地的情况看，不少地方的项目储备库中并没有根据项目的基本特征以及对应的资金来源对储备项目进行有针对性的分类，比如哪一些项目属于公益性项目，对应的是直接投资方式，需要申请全额政府投资；哪一些项目带有一定的经营性财务收益，对应的是资本金注入方式或投资补助方式；哪一些项目的经营性财务收益能够满足地方政府专项债券本息偿还的要求，对应申请专项债券资金；哪一些项目具有基本使用者付费基础且满足社会资本的投资回报要求，可以采用政府与社会资本合作模式。在储备项目缺乏分类细化的情况下，地方政府申报国家资金时，盲目上报项目但因项目不符合政策要求而被退回是常见问题。

在谋长远发展基础上做好政府投资项目储备工作   

针对实践中存在的问题，政府投资项目储备应做好多方面细节工作。

第一，从政府基本定位和职责出发谋划、储备项目。政府承担的公共服务责任是无限且不可推卸的，通过项目建设提供公共产品和服务是政府天然使命而公共需求是永久存在且不断升级换代的。为此，应当坚持“量力而行、速度超前”以及规划为龙头引导投资的原则，在2025年编制“十五五”规划时，及时谋划“十五五”期间本地区需要建设的政府投资项目，不仅在综合性规划中要明确重大项目，而且应当编制投资专项规划，尽可能将未来需要建设的项目纳入规划当中，并建立“十五五”规划期的项目储备库。在谋划项目时，应当做到自下而上的需求产生与自上而下的投资管理相结合，根据公共需求的增长趋势合理谋划项目。

第二，及时了解、掌握政策动态调整和相关要求，“对号入座”储备项目。刚刚召开的中央经济工作会议已经明确了明年经济工作的重点任务和政策框架，更加积极的财政政策和更为宽松的货币政策是一揽子增量政策的核心。在此背景下，明年国家将安排更大规模的资金用于政府投资。对各地方而言，在财政能力尚未恢复、化解政府隐性债务风险压力持续的情况下，国家资金仍然是重要的投资资金来源。而要成功获得国家资金的支持，高质量的项目是基础。因此，应当及时了解和掌握国家政策的动态调整和相关要求，“对号入座”储备项目。

第三，充分论证、深入分析、分类细化储备项目。不同类型的资金支持不同类型的项目是所有相关政策的基本原则，对地方而言，要获得国家资金的支持，项目符合政策要求是基本条件。为此，应当在对项目进行充分的分析、论证基础上，把握项目的基本特征，完成项目的分类细化，形成有针对性的项目储备。项目分析论证的核心之一，是通过详细的财务评价，判断项目公益性和经营性成分各自的比重，确定项目适合于哪一种国家资金、适用于哪一种投资模式。基本的分类至少包括三种：适合于申报超长期特别国债资金或中央预算内投资专项的公益性项目；适合于申报地方政府专项债券资金的带有经营性且具备偿还专项债本息能力的基础性项目；适合于采用政府与社会资本合作模式的具备使用者付费基础的经营性较强的基础性项目。

第四，按“有进有出”“末位淘汰”的要求储备项目。项目储备应当根据实际情况进行动态调整和补充，即要做到“滚动式”储备。一是在已经成熟、具备建设条件的项目从储备库中移出进入年度投资计划后，应及时补充新的储备项目，保证三年项目储备的数量保持稳定且能够满足未来投资的需要；二是明年的项目出库后，后年、大后年的项目升级为下一个明年、后年的项目，应当及时对项目前期工作进行升级，如项目建议书升级到可行性研究报告；三是若储备库中的项目因各方面原因无法按期建设，则应当将其从储备库中移出，用新的项目及时补充储备库。