充分认识可行性研究报告的重要性

可行性研究报告是投资项目前期分析论证的核心文件，也是政府投资项目审批的核心申请材料，还是地方申请国家资金时编制资金申请报告以及申请发行地方政府专项债券时编制“一案两书”的重要基础。实践中，一些项目在审批、申请国家资金或发行专项债券等方面未能通过审查，可行性研究报告不符合规范要求、未能充分说明项目建设或资金筹措的充分理由，是主要原因。

充分认识可行性研究报告在项目分析论证中的核心定位

投资项目决策，需要回答两个问题。一是建设的必要性，即为什么要建设项目、建设项目的目的是什么、项目面对什么样的需求以及项目为谁提供产品或服务；二是建设的可行性，即项目建设是否具备充分的建设条件（包括项目建设所需内部投入要素和外部环境和条件），在既有建设条件下项目能否顺利建成并实现预期目标、项目产生的影响以及面临的风险是否在可以接受或控制的范围之内。这两个问题的答案，分布在围绕项目开展的各类分析评价报告（文件）中，包括但不限于可行性研究报告、环境影响评价文件、节能评估文件、社会稳定风险评估文件、规划选址审查文件、用地用海预审文件等。而所有的项目分析评价报告或文件，唯有可行性研究报告具有明显的综合性评价要求和特点，其余报告或文件通常集中于某一个特定方面的分析评价并支撑可行性研究报告的结论。

随着发展环境和条件的变化以及对投资项目的认知不断扩大和丰富，项目可行性的概念逐渐由单一向综合演变。在改革开放之初，发展面临的最大制约性因素是资金短缺和技术落后，当时的可行性高度关注项目的财务可行性和技术可行性，技术经济论证成为可行性论证的核心要求；随着经济增长不断加快，环境污染问题日益突出，项目对自然和生态环境的破坏受到重视，环境影响评价以及环境可行性逐步受到重视，最终演变为环境影响评价结论对项目的“一票否决制”；随着经济总量的增长，发展对资源、能源的需求越来越大，能否实现可持续发展成为重点关注，资源的综合高效利用以及节约能源成为项目分析评价的重点之一；随着收入水平不断提高和财富积累增加，收入差距逐渐扩大，社会阶层分化加剧，社会不稳定因素的破坏作用开始显现，社会稳定风险评估成为项目论证的重要构成。在多方面的认知日益清晰后，投资项目可行性由改革开放初期以技术经济可行性为核心的单一概念扩大到包括技术可行、财务可行、经济可行、环境可行、资源利用可行、能源利用可行、社会可行等方面可行且每一个方面均是“一票否决制”的综合性概念。更进一步讲，每一个方面是否可行都对其他方面形成制约，如项目存在严重环境污染时不仅环境不可行，还会因环境污染引发社会稳定风险而导致社会不可行。在此情况下，对项目可行性的判断一定要在权衡各方面利弊的基础上才能得出。相应的，在项目分析评价中，应当汇集各方面的分析论证，才能得出项目是否可行的结论。

国家发展改革委2023年颁布的《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲》和《企业投资项目可行性研究报告编写参考大纲》首次从投资主管部门的角度明确了投资项目可行性研究报告的编制规范。两个编制大纲最突出的特点之一，是综合了上述七个方面可行性的评价要求。按照编制大纲的要求，无论是政府投资项目还是企业投资项目，均要对项目建设的必要性和可行性进行综合分析和判断。相关编制要求汇集了围绕一个投资项目建设内外两方面条件的分析论证，从项目面临的外部需求、要素保障到项目建设方案、运营方案，从项目的内部投资收益到项目产生的外部影响，从技术、财务风险到环境、社会风险，形成了对项目开展综合性分析论证的要求。与这两个可行性研究报告编制大纲相比，其他相关的项目分析评价报告或文件的编制要求通常集中于一个特定的领域或范围，专业性强，综合性弱。没有可行性研究报告的综合性评价结论，难以对项目做出是否可行的准确判断。

充分认识可行性研究报告在项目申请材料中的核心定位

可行性研究报告的重要性在投资项目申报材料中同样突出。在政府投资项目审批流程中，项目可行性研究报告处于项目建议书和初步设计两个审批环节之间，起着承上启下的作用。可行性研究报告在项目建议书的基础上进一步细化项目建设必要性和可行性的分析，对项目建设方案做出总体规划和设计，确认项目建设内外部条件，在财务评价的基础上安排融资方案，综合评价项目产生的外部影响，综合判断项目可能面临的各种风险。下一个审批环节，经过批复的可行性研究报告构成了初步设计的依据，将对项目的工程建设方案予以细化，并在符合规范、标准的条件下确定项目的投资概算。从批复项目建议书确认项目立项和投资匡算，到批复可行性研究报告同意项目建设和投资估算，再到批复初步设计确定项目具体建设方案和投资概算，一个项目由基本设想到具体建设方案，可行性研究报告处于核心位置。

在现行投资管理制度下，唯有政府投资项目（政府直接投资和资本金注入项目）审批制度对项目可行性研究报告提出了强制性要求，企业投资项目的管理并没有安排可行性研究报告审批的制度要求，而是提出了核准类项目申请报告和备案类项目备案登记表的制度安排。在此情况下，不少人认为企业投资项目无需编制可行性研究报告。实际上，这种认识是错误的。对核准类项目来说，核准申请报告的内容主要包括两个部分，一是项目基本情况的说明，包括项目的基本建设方案以及项目与国家规划、产业政策、土地政策、环保政策、节能政策、社会管理政策等各方面要求的衔接程度，二是项目产生的外部性影响及其控制是否满足政策要求，这些内容全部都是一个完整的可行性研究报告的构成。没有可行性研究报告的分析论证，不可能完成核准申请报告的编制。对备案类项目而言，备案登记表中填报的内容，同样来自可行性研究报告。最关键的一点，可行性研究报告的结论是科学决策的主要依据，企业投资者同样需要编制可行性研究报告。在项目的实际操作中，不同情况下，都对企业投资项目可行性研究报告有强制性要求，如国有企业特别是央企的投资项目管理，可行性研究报告审批是内部管理的强制要求。又比如，企业在申请银行贷款时，银行等金融机构要求的贷款申请材料的第一个就是项目可行性研究报告。由此可见，可行性研究报告在企业投资项目申报过程中，仍然处于核心地位。

按照规范要求编制高质量的可行性研究报告

确立了可行性研究报告的核心定位，在实际工作中就应当重视可行性研究报告的编制，以提高项目科学决策水平及项目申报成功率。然而，从多地的情况看，可行性研究报告编制不规范、报告质量偏低，不能满足项目审批的要求是较为普遍的现象。导致问题产生的原因是多方面的。

编制高质量的可行性研究报告，需要具备一定的条件才能做到。一要有具备相应知识和能力的可行性研究报告编写力量，如工程咨询机构和人员；二是项目单位和报告编制单位要充分了解和掌握投资项目申报的相关要求；三要有充足的可行性研究报告编制费用；四要按照国家规范编写报告。这四个方面的条件能否落实，决定了可行性研究报告的质量。但在实践中，这四个方面都存在困难和问题。第一个方面，由于工程咨询机构及人员分布不均，地方政府、西部地区工程咨询服务的供应能力相对不足，不少地方政府在谋划项目时缺乏有效的工程咨询智力服务支撑，可行性研究报告的编制质量无法保证。第二个方面，基层政府的相关人员日常性事务繁重，缺乏有效的时间和机会去学习、了解和掌握投资管理的制度、政策和方法，缺乏编制可行性研究报告的知识和能力。第三个方面，基层政府财政能力有限，无力承担编制可行性研究报告的支出，在工程咨询市场化的情况下，难以找到有能力的工程咨询机构为其提供服务。第四个方面，尽管国家发展改革委已经颁布了可行性研究报告的编制规范，但由于上述三个方面存在的困难和问题，实践中的可行性研究报告编制质量与规范要求存在较大差距。

要编制高质量的可行性研究报告，必须解决上述四个方面存在的困难和问题。一是通过学习、培训等方式提高本地工程咨询机构和人员的服务能力，或者基层政府注意培养行政管理部门中的专业人才，提高自身开展可行性研究的能力。二是建立投资项目管理的政策信息库，通过及时跟踪国家有关政策，学习和掌握最新的政策变化。三是重视投资项目前期工作，优先安排投资项目前期工作经费，或者积极争取上级政府的专项资金支持，将有限的工作经费集中到重大项目、重点项目的前期工作上。四是认真学习、充分掌握可行性研究报告的编制规范，在编制可行性研究报告过程中，用“照猫画虎”的方式将具体的项目对照可行性研究报告编写大纲的要求逐一展开分析，并通过不断的实践提高可行性研究报告的编制质量。