充分注意项目申请材料的完整性要求

在现行投资项目管理体制下，项目申报时必须按照政策规定提交申请材料，以充分说明项目是否具备建设的必要性和可行性。项目申请材料是否完整齐全、是否符合规范要求，是决定项目申报的关键。但在现实中，一些项目在申报时往往忽视了项目申请材料的完整性要求，导致项目无法通过审核。

项目管理制度决定了完整性要求

项目申请材料的完整性要求来自投资项目管理制度的相关规定。投资体制改革以来，投资项目的管理按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的基本原则合理划分管理权限。但是，这一基本原则总体上集中于投资项目内部决策权力的划分，项目的外部性管理仍然是政府行政管理的重要责任。无论是政府投资项目还是企业投资项目，除了投资者自行完成内部决策外，各个相关行政管理部门均有着不同的投资管理职能，按照“分兵把守、各司其职”的原则，从不同角度管理项目的某一方面。换句话说，一个项目从提出到获得批准，不仅要通过投资者内部审核，还要通过政府的行政管理审核。

我国行政管理体制的特点是分级与分权、纵向与横向管理结合，在一级政府层面，分别设置不同行政管理职能部门，负责管理经济社会发展的各个方面。在投资管理中，除投资主管部门外，还有财政、住建、资源、环境、能源等多个职能部门分别按照各自的职能分工，负责管理投资项目的某一个或多个方面。投资项目申报过程中，不仅要通过投资主管部门的审查，还得通过其他管理部门的审查。因此，项目申请材料中，不仅要有可行性研究报告作为主申请材料，还必须有规划选址、用地用海、环境影响评价、节能评估、社会稳定风险评估等多方面的申请材料共同构成一套完整的申请材料，才能通过政府的行政审批。

2014年开始，国务院决定系统梳理、清理行政审批事项，最终于2016年按照全面依法行政的原则，确定了42项事关投资项目的行政审批事项。2019年，国家发展改革委牵头，中央政府共计15个部委联合颁布了《全国固定资产投资项目在线审批监管平台行政审批事项统一名称和申请材料清单》，按照政府投资项目和企业投资项目分类管理的原则，明确了投资项目申报必须履行的42项行政审批事项以及对应的申请材料要求。同时，这两个清单还明确了在法律规定下每一个行政审批事项必须具备的前置性条件，明确了提交各类项目申请材料的责任主体、先后顺序。以政府投资项目报批为例，按照《政府投资条例》的规定，首先要由投资主管部门对项目建议书进行审批，通过后，进入可行性研究报告审批流程。在报批可行性研究报告时，项目建议书批复文件、涉及划拨用地项目的规划选址意见（规划主管部门出具）、用地（海）预审意见（自然资源部门出具）、节能审查意见（能源管理部门出具）、重大项目的社会稳定风险评估报告及其审核意见（项目所在地地方政府出具）、大中型水利水电工程移民安置规划审核、航道通航条件影响审核意见（交通管理部门出具）等构成可行性研究报告审批的前置性条件，必须在报送可行性研究报告之前完成并与可行性研究报告同步递交。其他行政审批事项，根据项目的类型和特点，凡是涉及到的，依次办理。尽管政策中明确的42个行政审批事项不是每一个项目都要面对，但任何一个项目都有完整的项目申请材料要求，只要有一个材料不合格，项目就不能通过审批。

不同申请材料反映项目的不同侧面

项目申请材料的完整性来自对项目进行全面分析论证的相关要求。投资项目的分析论证涉及多个方面，既有以项目内部投入产出比例关系为重点的技术经济论证，也有以项目面临的外部环境和条件以及项目与外部因素相互作用的外部性论证，内外两方面的分析论证形成以项目为核心的多种分析评价报告及其结论，全面反映项目建设必要性和可行性，共同构成项目申请材料。在所有申请材料中，可行性研究报告的综合程度最高，兼顾了项目内外两方面的分析，其他申请材料的综合程度相对偏低，但专业性和针对性更加突出。总体上，每一种项目申请材料各有侧重，分别对项目的不同侧面进行相关分析，所有申请材料汇集在一起，给出一个项目的完整分析论证。

以政府投资项目的申请材料要求为例，可以看出不同的申请材料在项目申报过程中发挥不同的作用。按照《政府投资条例》要求，政府投资项目申报的第一个申请材料为项目建议书，其作用和功能主要是对项目建设的必要性进行充分地分析，并对项目的技术经济方案、融资方案、产生的影响等进行初步分析。项目建议书获得批复后，项目立项完成，可以开展可行性研究报告的编制。可行性研究报告在项目建议书的基础上，进一步论证项目建设的必要性，尤其是项目与相关规划、政策的相符性。同时，可行性研究报告还要对项目的技术方案、建设方案、建设条件、要素保障、运营方案、财务状况、融资方案、生态环境、经济影响、社会影响、技术风险、市场风险、社会风险等诸多方面进行分析，以获得更加全面、深入和详细的可行性结论。可行性研究报告如此丰富的内容，决定了其作为项目核心申请材料的定位。但是，一个项目的申请材料并不仅仅限于项目建议书和可行性研究报告，还有其他方面的分析论证需要相应的分析评价报告来回答相关问题。

政府投资项目可行性研究报告审批有七个前置性条件，除了项目建议书批复文件外，规划选址意见、用地（海）预审意见、节能审查意见、项目社会稳定风险评估报告及审核意见、大中型水利水电工程的移民安置规划审核、航道通航条件影响评价审核意见等六个前置性条件的背后，均有相应的分析评价报告要求。规划选址意见以规划选址论证报告为支撑，用地（海）预审意见的背后是土地利用论证，节能审查意见背后是节能评估文件，社会稳定风险评估报告及审核意见背后是社会稳定风险分析篇章，移民安置规划审核背后是移民安置方案，航道通航条件影响评价审核意见背后是航道通航条件影响评价报告。每一个行政管理部门出具审核意见时，都有相应的项目申请材料的要求。只有相关的申请材料对相关的事项进行了全面深入的分析并得出可行的结论后，才能获得主管部门的同意。除此之外，凡是涉及到行政审批的事项，无一例外均有相应的申请材料要求。与可行性研究报告相比，其他审批手续要求的申请材料更具针对性，各自对项目的每一个侧面进行深入地分析。如社会稳定风险评估所要求的分析篇章和评估报告，是专门针对项目可能诱发的社会稳定风险展开分析。其中，分析篇章由项目单位组织完成，从项目的角度分析项目产生的社会影响是否会诱发社会稳定风险，提出防范和化解风险的措施。而评估报告从项目所在地地方政府的角度出发，先对分析篇章进行必要的评估，然后在评估的基础上重新审核项目是否会诱发社会稳定风险，审核项目单位提出的风险防范化解措施是否可行，最终形成地方政府防范化解风险的措施和方案。其他所有申请材料形成的结论，最后汇总到可行性研究报告中，形成综合性的项目评价结论。

所有申请材料均以项目为核心且相互支撑

项目申请材料的完整性要注意以项目为核心，并且各类分析评价报告之间应当相互支撑。在对一个项目开展各方面分析论证时，不同的分析评价报告各有侧重，如环境影响评价文件以环境问题为主展开分析，节能评估文件以节约能源为主展开分析，分析评价的重点各不相同，彼此之间基本上没有重叠交叉，具有相对的独立性。但是，无论是环境影响评价还是节能评估，各自分析的对象是同一个项目，只不过各自分析的是同一个项目的不同侧面而已。

项目前期工作往往同步开展各个申请材料的准备，围绕项目的不同方面开展专业性的分析。受限于专业知识的差异，各类申请材料的准备不可能由一家咨询机构全部承担，比如做环评的机构在环境影响评价方面具有专业知识和分析能力，但其做不了社会稳定风险评估。因此，在组织开展各类申请材料编制时，项目单位或业主必须做好项目前期工作的协调统筹，不仅要根据项目申报的程序性要求合理安排各类申请材料的编制，还要特别提醒各个咨询机构或申请材料编制单位注意各类申请材料相互之间的支撑作用。举例来说，环境影响评价和社会稳定风险评估，一个是分析的是自然环境因项目建设导致的变化及其影响，另一个分析的是社会环境因项目建设导致的变化及其影响，表面看没有直接的关联，实际上因环境破坏导致人类生活生产条件恶化的案例比比皆是，自然环境问题直接转化为社会风险问题。再比如，在环境影响评价报告、社会稳定风险评估报告的编制规范中，都有针对项目进行简要介绍的相关要求，其目的就是为了建立项目与环境影响、项目与社会稳定风险之间的因果逻辑关系。同样，在不强制要求企业投资项目报批可行性研究报告的同时，在核准项目申请报告中，也要求对项目概况进行说明，其原因是项目的外部性影响因项目而产生，不了解项目的基本情况，无法判断项目产生的外部性影响是真是假。